Udir	Veileder til Opplæringsloven
	om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning
	Hele veilederen (PDF-format på handboka.no)

5.	Retten til spesialundervisning
I dette kapitlet gis det en oversikt over regelverket om elevens rett til spesialundervisning i grunnopplæringen12. Kapitlet behandler vilkårene i Opplæringsloven § 5-1 første ledd knyttet til hvem som har en slik rett. Her fremgår det at elever som ikke får eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. Kapitlet behandler også vilkårene i § 5-1 annet ledd knyttet til hvilket tilbud disse elevene har rett til. Elevene skal ha et forsvarlig opplæringstilbud. Et viktig prinsipp i forbindelse med spesialundervisning er likeverdsprinsippet, se pkt. 4.3.1. Prinsippet innebærer i korte trekk at elever med rett til spesialundervising, det vil si elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, skal ha et tilbud som gir dem et opplæringstilbud som er likeverdig med det tilbudet andre elever får. Dette prinsippet får konsekvenser for vurderingen av hvilket opplæringstilbud en elev skal ha. Opplæringsloven kapittel 5 inneholder også saksbehandlingsregler.
Kapittel om spesialundervisning i Opplæringsloven regulerer i korte trekk følgende:  •  § 5-1 regulerer hvem som har rett til spesialundervisning og vurderingstemaet når det skal avgjøres hvilket opplæringstilbud som skal gis  •  § 5-3 regulerer kommunens ansvar til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning, den sakkyndige vurderingen og krav til denne  •  § 5-4 regulerer sider ved saksbehandlingen, blant annet foreldrenes/elevens rett til å kreve at skolen undersøker om eleven trenger spesialundervising, undervisningspersonalets undersøkelsesplikt og foreldrenes rettigheter for øvrig i forbindelse med saksbehandlingen av enkeltvedtak om spesialundervisning  •  § 5-5 regulerer unntak fra reglene om innholdet i opplæringen, herunder elevens rett til IOP, innholdet i denne og halvårlig rapportering  •  § 5-6 regulerer pedagogisk-psykologisk-tjeneste  •  § 5-7 regulerer spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder, se kapittel 2  •  § 5-9 regulerer statens plikt til å sørge for læremidler
I tillegg til dette har forvaltningsrettens regler stor betydning. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler om enkeltvedtak kommer til anvendelse og utfyller de saksbehandlingsreglene som finnes i Opplæringsloven. Også ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper spiller en viktig rolle i forbindelse med behandling av saker knyttet til spesialundervisning. For mer om dette, se kapittel 6.
Reglene om spesialundervisning må ses i sammenheng med det øvrige regelverket for opplæringen. Elever som har rett til spesialundervisning, har de samme rettigheter etter Opplæringsloven som elever uten spesialundervisning. Unntak må være særskilt regulert. For mer om hvilke rettigheter dette er, se kapittel 4.
12	Kommunen har ansvaret for spesialundervisning i grunnskolen, og fylkeskommunen har dette ansvaret for videregående opplæring, se dog §§ 13-2 og 13-3
5.1.	Elevens individuelle rett til spesialundervisning - § 5-1 første ledd
Elevens rett til spesialundervisning er regulert i Opplæringsloven § 5-1 første ledd. Paragraf 5-1 første ledd lyder:
	Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.
Elevens rett etter § 5-1 første ledd er en individuell rettighet. Dette innebærer at dersom eleven oppfyller vilkåret for rett til spesialundervisning, har eleven krav på spesialundervisning. Skoleeier kan ikke velge om de vil gi spesialundervisning dersom det etter en skjønnsmessig vurdering konkluderes med at eleven ”ikkje har eller kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet”. Dette innebærer at skoleeier ikke kan avvise retten til eleven eller begrense den særskilte tilretteleggingen med begrunnelse om at skoleeier for eksempel ikke har økonomiske ressurser til dette. Skoleeier er forpliktet til å gi elever med rett til spesialundervisning et forsvarlig opplæringstilbud slik at også disse elevene kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen.
Vilkåret for at en elev har rett til spesialundervisning, er at hun/han ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Når dette skal avgjøres, må det for det første ses på hva som er den ordinære opplæringen, og hva som vil være et tilfredsstillende utbytte av denne opplæringen. Det er tilfredsstillende utbytte som er skjæringsgrensen for om en elev har rett eller ikke. Å avgjøre om en elev har et tilfredsstillende utbytte, er en skjønnmessig vurdering. Det må derfor klarlegges på mer generell basis hva tilfredsstillende utbytte innebærer. Når dette er klarlagt, må det vurderes om den enkelte eleven har eller kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Dette er en konkret vurdering, og den er knyttet til den enkelte elevens behov.
Retten til spesialundervisning er knyttet til elevens mulighet for tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Behovet for spesialundervisning er dermed avhengig av følgende:
•	Forhold knyttet til den enkelte elev.
•	Ulike forhold ved det ordinære opplæringstilbudet.
	Vurderingstemaet etter § 5-1 første ledd  •  Kartlegging av hva den ordinære opplæringen består i.  •  Vurdering av hva som vil være et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og om denne eleven får et tilfredsstillende utbytte.
Dersom vilkårene i § 5-1 første ledd ikke er oppfylt, vil ikke eleven ha rett til spesialundervisning. Vurderingen i § 5-1 annet ledd om hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud, er da ikke nødvendig. Selv om en elev har rett til spesialundervisning, er det opp til eleven og/eller foreldrene å velge om eleven skal ha spesialundervisning. Eleven/foreldrene har ingen plikt til å motta spesialundervisning.
Retten til spesialundervisning omfatter ikke elever som lærer raskere eller mer enn gjennomsnittet, og som derfor ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen.13 Spesialundervisning må ses i sammenheng med prinsippet om likeverd og skal sikre at også elever som for eksempel lærer senere enn gjennomsnittet, får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Særlig evnerike elever har allerede utbytte av opplæringen. For elever som lærer raskere eller mer enn gjennomsnittet, vil prinsippet om tilpasset opplæring, jf. Opplæringsloven § 1-3 gjelde. Søknader om spesialundervisning fra elever som fordi de er særlig evnerike og derfor ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, kan ikke innvilges.
5.1.1. Kartlegging av den ordinære opplæringen
For å avgjøre om en elev får et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, er det nødvendig å se nærmere på hva den ordinære opplæringen innebærer i dette tilfellet. Her må det ses på hvordan opplæringstilbudet er ved den enkelte skolen og i den enkelte basisgruppen/klassen. Forholdet til den ordinære opplæringen og i hvilken grad eleven har behov for spesialundervisning, er også kommentert i forarbeidene til Opplæringsloven § 5-1. Her påpekes følgende:
	Om ein elev skal få spesialundervisning er derfor eit stykke på veg avhengig av kva kommunen har sett inn av organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak innanfor den ordinære opplæringa14.
Dersom skoleeieren/skolen har satt i verk en rekke organisatoriske eller pedagogiske differensieringstiltak for å sikre at elevene gis tilpasset opplæring, kan det være at den ordinære opplæringen er så tilpasset at eleven ikke har behov for spesialundervisning. Elevens utbytte av den ordinære opplæringen avhenger blant annet av den enkelte skoles evne og mulighet til å gi tilpasset opplæring. Kunnskap om elevens utvikling over tid er et viktig hensyn. Det er også aktuelt å se på elevens fremdrift i forhold til Læreplanverket for Kunnskapsløftet og eventuelt sammenligne med andre elevers fremdrift.
Følgende sider ved den ordinære opplæringen må vurderes i forbindelse med kartleggingen av denne:
•	Målene for opplæringen og hvordan disse ivaretas i den ordinære opplæringen.
•	Innholdet i opplæringen.
•	Rammefaktorer: gruppens størrelse, bruk av mindre grupper i opplæringen, antall lærere, hjelpemidler som brukes.
•	Elevenes forutsetninger og behov; tilpasset opplæring, særlige behov i elevgruppen? Hvor mye individuell hjelp eller veiledning og tilpasning gis innenfor gruppen?
•	Arbeidsmåter; hvilke organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak brukes? Hvor mye oppfølging gis til den enkelte eleven?
5.1.2	Vurdering av hva som vil være tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og om denne eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen
Når det er kartlagt hva den ordinære opplæringen består av, må det vurderes om dette tilbudet gir denne eleven et tilfredsstillende utbytte. Sentralt i denne vurderingen er spørsmålet om den individuelle utviklingen og mestringen til eleven er så liten at særskilte tiltak bør settes i verk. Det må også vurderes om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte ved at den ordinære opplæringen endres.
I vurderingen av om eleven har eller kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, må det for det første ses på den kompetansen andre elever på samme årstrinn har opparbeidet seg. Utbyttet av det ordinære opplæringstilbudet må også ses i forhold til elevenes tilsiktede kompetanse som fremgår av Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Det gjelder både den kompetansen som går frem av generell delen og læreplanene for fag. Når det skal vurderes på generell basis hva som vil være et tilfredsstillende utbytte, er den kompetansen som elevene kan forventes å ha på et gitt tidspunkt i opplæringen etter kompetansemålene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, en viktig faktor.
Retten til spesialundervisning er knyttet til at eleven har et særskilt behov. Dette vil være et annet behov enn behovet til elever flest. I forbindelse med retten til spesialundervisning skilles det ikke mellom ulike årsaker. Retten er knyttet til behov og kan i prinsippet omfatte enhver lærevanske, atferdsvanske eller sansetap. Vurderingen av om eleven ikke får ”tilfredsstillande utbytte” av opplæringen skal være individuell. I dette ligger at det ikke er adgang til å avvise at en elev har behov for spesialundervisning på generell basis, for eksempel på grunnlag av at en elev har en gitt diagnose/ikke har en diagnose. Det er behovet for spesialundervisning som er vurderingstemaet, ikke årsaken til behovet. Årsaken er at diagnoser ikke utarter seg likt hos den enkelte. Det er ikke mulig å utelukke en elevs behov for spesialundervisning på grunnlag av elevens diagnose, for eksempel dysleksi. Vurderingen skal være om denne eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen eller ikke, og om eleven har behov for spesialundervisning. Det kan også tenkes at det er andre faktorer enn diagnosen som har betydning for elevens læringsutbytte. For å avgjøre dette er den individuelle, skjønnsmessige vurderingen helt nødvendig. På den annen side skal ikke det at en elev har en gitt diagnose/ikke har en diagnose automatisk utløse eller utelukke en rett til spesialundervisning. Det betyr at i søknader om spesialundervisning er det elevens behov som må underbygges, og ikke at eleven har en diagnose.15
	I vurderingen av om en elev har behov for spesialundervisning, er ikke elevens eventuelle diagnose det vesentlige. At eleven har en gitt diagnose gir ikke automatisk rett til spesialundervisning. Motsatt skal ikke elevens behov for spesialundervisning avvises på grunnlag av diagnosen.
Tilfredsstillende utbytte er et skjønnsmessig vurderingstema. Det kan være vanskelig å fastsette hvor skjæringsgrensen går mellom hva som er et tilfredsstillende utbytte, og hva som ikke er det. I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) på side 167 i merknad til § 5-1 kommenteres tilfredsstillende utbytte nærmere:
	Det er ikkje noko eintydig kriterium kva som er tilfredsstillande utbytte, men spørsmålet må vurderast ut frå ei avveging ut frå skjønn. Dersom eleven ikkje har noko utbytte av den ordinære opplæringa, er vilkåret oppfylt. Det er likevel noko sjeldan at ein elev anten har fullt utbytte eller ikkje noko utbytte i det heile. Som regel har eleven større eller mindre utbytte av opplæringa. I at utbytte skal vere tilfredsstillande, ligg det at eleven kan ha rett til spesialundervisning også der han har eit visst utbytte av opplæringa.
Her er det tydeliggjort at begrepet ”tilfredsstillende utbytte” ikke betyr at eleven trenger å ha et optimalt utbytte. Rett til spesialundervisning kan være tilstede både for elever som ikke har noe utbytte av opplæringen, og for elever som har et visst utbytte. Elevenes vansker og hjelpebehov kan variere i art og omfang. Det forekommer sjelden at en elev enten har fullt utbytte eller ikke noe utbytte av opplæringen i det hele tatt. Som regel er det tale om et større eller mindre utbytte. En elev kan ha rett til spesialundervisning også der han/hun har et visst utbytte av opplæringen dersom dette utbyttet likevel ikke kan anses som tilfredsstillende. Elever kan også ha tilfredsstillende utbytte av opplæringen på noen områder, men ikke på andre. I slike tilfeller kan det være nok at eleven får spesialundervisning en del av tiden og/eller bare i enkelte fag. For elever som har svært lite utbytte av det ordinære opplæringstilbudet totalt sett, kan det være behov for at hele opplæringen legges særskilt til rette. Vurderingen bør knyttes til på den ene side en vurdering av elevens funksjonsnivå, læringsforutsetninger og utviklingsmuligheter og på den annen side til hvordan det ordinære opplæringstilbudet er tilrettelagt i forhold til elevens behov.
I vurderingen av om elevens utbytte er tilfredsstillende, må elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, vurderes som beskrevet ovenfor. I vurderingen av hvor terskelen skal ligge, er det nødvendig å trekke inn det erfaringsmaterialet som lærerne sitter med. Det er også aktuelt å trekke inn det samlede erfaringsmaterialet til lærerne og erfaringsmateriale fra ulike skoler i kommunen, fylkeskommunen og i landet som helhet. Det kan være vansker forbundet med en slik oversikt, men det vil være viktig å forsøke å få tak i denne informasjonen. Vurderingsgrunnlaget avstemmes da i forhold til elever i andre basisgrupper/klasser på skolen og elever på andre skoler, både i og utenfor kommunen/fylkeskommunen.
Sammenligningene må ikke anvendes rent mekanisk. I og med at det ofte er tale om en opplæring som ikke kan vurderes etter en felles målestokk, må sammenligningene nødvendigvis være skjønnsmessige. I tillegg må det tas i betraktning at de enkelte skolene er ulike når det gjelder i hvilken grad elevene får tilfredsstillende utbytte innenfor rammen av ordinær tilpasset opplæring. Det må også tas hensyn til at skoleeier innenfor rimelige grenser kan ha mulighet til å prioritere skolene noe ulikt. Man kan heller ikke se bort fra at den konkrete situasjonen man står overfor, kan være så spesiell at eleven ikke vil få tilfredsstillende utbytte selv om eleven får tilrettelagt et opplegg som er vanlig for tilsvarende typetilfeller som eleven ellers faller inn under. Samtidig som det foretas sammenligninger, må det avgjørende være en konkret vurdering for den enkelte eleven hvor elevens behov tillegges særlig vekt.
Elevens grad av utbytte vil ha betydning for hvor mye spesialundervisning eleven får. For noen elever kan det være nok med spesialundervisning i noen timer i løpet av en uke eller for en kortere periode, eller det kan være nok med annen og praktisk hjelp i form av eksempelvis assistent eller ekstra lærerressurs. For andre elever må kanskje hele opplæringen tilrettelegges særskilt.16 Rammene for vurderingen av hvilket opplæringstilbud som skal gis til en elev som har rett til spesialundervisning, er regulert i Opplæringsloven § 5-1 annet ledd.
13	Dette er eksplisitt uttrykt i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) i merknad til § 5-1 og har sammenheng med spesialundervisningens formål.
14	Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 167 merknad til § 5-1
15	Noe annet er at diagnosen kan være et hjelpemiddel når man kartlegger elevens behov.
16	Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 167 merknad til § 5-1
5.2.	Innholdet i opplæringstilbudet til elever med rett til spesialundervisning
Dersom eleven har rett til spesialundervisning etter Opplæringsloven § 5-1 første ledd, må det avgjøres hvilket opplæringstilbud eleven skal ha. Paragraf 5-1 annet ledd inneholder skjønnstemaet for dette. Paragraf 5-1 annet ledd lyder:
	I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som andre elevar, jf. § 2-2 og § 3-2.
Det sentrale i vurderingen av hvilket opplæringstilbud eleven skal ha, er at opplæringstilbudet skal være slik at eleven kan få et forsvarlig utbytte av den samlede opplæringen. Her er det flere momenter som skal trekkes inn i vurderingen av hva slags tilbud eleven skal ha.
	•  For det første er det i § 5-1 annet ledd første punktum tydeliggjort at i vurderingen av hvilket opplæringstilbud eleven skal ha, skal elevens utviklingsmuligheter særlig vektlegges. Dette betyr at vurderingen blir svært individualisert, og at det skal ses på forholdene til den konkrete eleven og hva denne har mulighet til å oppnå.  •  Videre er det i § 5-1 første ledd annet punktum presisert at vurderingstemaet ved utformingen er om tilbudet kan gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen. Denne forsvarlighetsvurderingen skal gjøres i forhold til det samlede opplæringstilbudet og skal vurderes både i forhold til andre elever og i forhold til de opplæringsmålene som er realistiske for eleven.
Dette blir en sammensatt vurdering hvor følgende momenter skal vurderes:
•	Forhold mellom utbyttet andre elever får av det ordinære opplæringstilbudet og det tilbudet denne eleven får.
•	Hva som vil være et forsvarlig utbytte sett i forhold til de opplæringsmålene som er realistiske for eleven.
Dette innebærer at det blir både en objektiv og en subjektiv vurdering. Den objektive vurderingen sammenligner læringsutbyttet andre elever får av den ordinære opplæringen med det læringsutbyttet denne eleven får av sitt samlede opplæringstilbud. Det subjektive vurderingskriteriet ser på den enkelte elevens forutsetninger og trekker de individuelle forutsetningene inn i vurderingen. Er det slik at denne eleven på grunn av sine forutsetninger ikke kan nå de samme målene som andre elever? Er tilbudet forsvarlig ut fra hvilke kompetansemål eleven realistisk sett kan nå?
I vurderingen av hva slags opplæringstilbud eleven skal ha, spiller likeverdsprinsippet en viktig rolle, se kapittel 4.3.1. Vurderingskriteriene over må forstås i lys av dette prinsippet. Dette følger ikke eksplisitt av § 5-1, men av forarbeidene til Opplæringsloven.17 Her er det fremhevet at likeverdsprinsippet skal være utgangspunktet for vurderingen av innholdet i retten til spesialundervisning. Innholdet i dette prinsippet er at tilbudet eleven får etter § 5-1 annet ledd, skal være likeverdig med tilbudet som gis til andre elever. Samlet sett skal det ordinære opplæringstilbudet og spesialundervisningen gi eleven et likeverdig tilbud. Spesialundervisningen er likeverdig når en elev med spesielle opplæringsbehov har omtrent de samme mulighetene for å nå de målene det er realistisk å sette for ham/henne, som andre elever har for å realisere sine mål med det ordinære opplæringstilbudet.
Konsekvensen av dette er at i avgjørelsen om hva som er et forsvarlig utbytte av opplæringen, må det blant annet vurderes om opplæringstilbudet vil gi eleven et likeverdig tilbud. Likeverdsprinsippet vil i forbindelse med hva som er et forsvarlig utbytte for eleven, ofte være et moment som taler i favør av at særlig de svakeste elevene får forholdsmessig mye særskilt tilrettelegging. Dette for at også disse elevene skal kunne fullføre grunnopplæringen med et forsvarlig læringsutbytte.
5.2.1.	Forsvarlig utbytte sammenlignet med det utbyttet andre elever får
Det første som må vurderes når det skal avgjøres hvilket innhold elevens opplæringstilbud skal ha, er om innholdet vil gi eleven et forsvarlig utbytte sammenlignet med det utbyttet andre elever får. I vurderingen av hva som vil være et forsvarlig utbytte, må det ses på hvilket utbytte det forventes at ”andre elever” vil få, og i hvilken grad det er mulig å sette inn tiltak for å bedre elevens utbytte slik at eleven så langt det er mulig får et likeverdig tilbud. Kravet til likeverdig opplæring er ikke et krav om at tilbudet skal være likt. Det er snarere tvert imot. Spesialundervisningen vil avvike fra den ordinære opplæringen for at eleven skal få et høyere læringsutbytte enn han/hun ellers ville ha fått. Det er vanskelig å si noe eksakt om hva som ligger i begrepet ”forsvarlig”, og når opplæringen kan regnes som ”likeverdig”. Her må skoleeier/skolen foreta en skjønnsmessig vurdering. Denne listen vil dels være basert på andre elever og deres læringsutbytte, men må avstemmes mot den aktuelle elevens utviklingsmuligheter. Det kan være forhold ved eleven som gjør det vanskelig, om ikke umulig, å oppnå samme læringsutbytte som andre elever. Dette vil måtte tas med i betraktningen.
”Andre elever” er ikke et klart definert sammenligningsgrunnlag. I forarbeidene til Opplæringsloven er spørsmålet om sammenligningsgrunnlaget drøftet. Her påpekes det at sammenligningsgrunnlaget ”andre elever” kan variere:
	Med bakgrunn i at det tilbodet andre elevar får, kan variere både på den enkelte skolen og i kommunen, kan ein ikkje generelt fastslå kva som skal leggjast i samanlikningsgrunnlaget ”andre elevar”. I praksis er standarden på den ordinære undervisninga på den skolen eleven går på, det mest formålstenelege samanlikningsgrunnlaget. Men det kan også vere aktuelt å samanlikne med heile elevgrupper innanfor kommunen, fylket eller – for enkelte små grupper – heile landet. I og med at det her er tale om opplæring som ikkje kan vurderast etter ein felles målestokk, må ei slik samanlikning nødvendigvis gjerast ut frå skjønn.18
Det fremgår her at sammenligningen i utgangspunktet bør skje på skole-, kommune- eller fylkeskommunenivå. Men i den grad det foreligger datagrunnlag for landsnivået, kan det også være relevant å trekke dette inn i sammenligningen. Her kan for eksempel resultater fra kartleggingsprøver og nasjonale prøver trekkes inn i vurderingen av andre elevers utbytte av den ordinære opplæringen.
For skoleeier kan også sammenligninger som blant annet gjelder andelen elever som får spesialundervisning, omfanget av spesialundervisning per elev med ulike typer vansker, standard med hensyn til læremidler og utstyr og undervisningspersonalets utdanning, være relevante. Dette kan gi en indikasjon på hvordan skoleeiers praksis knyttet til spesialundervisning er, sammenlignet med andre skoleeieres praksis eller sett i forhold til landsgjennomsnittet.
5.2.2.	Forsvarlig utbytte ut fra de opplæringsmålene som er realistiske for eleven
Videre må det i vurderingen av hvilket opplæringstilbud eleven skal ha, ses nærmere på forhold ved den enkelte eleven, hvilke opplæringsmål som er realistiske for eleven, og hva som vil være et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må her ses på hvordan opplæringen kan sikre at eleven kan nå opplæringsmålene. En elev med rett til spesialundervisning skal ha et tilbud som gir ham/henne samme mulighet til å nå disse målene som andre elever har til å nå målene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.19 Dette har sammenheng med prinsippet om likeverdig opplæring. I vurderingen av hva som er realistiske mål for opplæringen, er det viktig å trekke inn elevens utviklingsmuligheter og utforme mål som gir eleven noe å strekke seg etter. Det er når eleven har fått fastsatt individuelle opplæringsmål, at det kan vurderes om det opplæringstilbudet han/hun får, er forsvarlig. Gir dette tilbudet samlet sett opplæring som kan regnes som likeverdig med det andre elever får? Eller vil dette tilbudet ikke gi eleven en bedre mulighet til å få et forsvarlig læringsutbytte enn den ordinære opplæringen gjorde? Dersom tilbudet er slik at det ikke gir eleven mulighet til å få et forsvarlig utbytte av opplæringen, kan heller ikke det opplæringstilbudet som eleven får, jf. Opplæringsloven § 5-1, sies å oppfylle elevens rett. Det må da vurderes hvordan opplæringen kan tilrettelegges på andre måter for at eleven skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Når det skal avgjøres hva som vil være et forsvarlig utbytte, må eleven og elevens utviklingsmuligheter trekkes inn. Det må ses på hvor høyt kan listen legges for hva som kan forventes at denne eleven kan jobbe med, og om det er det behov for store avvik fra den ordinære opplæringen. Hvorfor har eleven behov for spesialundervisning? I vurderingen av hva som vil være et forsvarlig utbytte, må elevens forutsetninger og hvor høyt man kan legge listen for elevens læringsutbytte måtte avveies. Dette vil være gjenstand for en faglig og profesjonell vurdering. Den enkelte elevs forutsetninger, utviklingsmuligheter og hva som skal til for å gi eleven et forsvarlig utbytte som, i den grad det er mulig, er likeverdig med opplæringen som andre elever får, må vurderes nøye.
Økonomiske forhold
Det vil variere fra elev til elev hva som er forsvarlig utbytte, men kommunen har ikke mulighet til å legge denne listen unødvendig lavt fordi tilretteleggingen vil være kostbar. Om dette sies det i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) på side 168 i merknad til § 5-1:
	På same måten som for ordinære elevar kan tilbodet formast ut under eit visst omsyn til kva for pedagogiske og økonomiske ressursar som står til disposisjon. På den andre sida er det ikkje utan vidare nok til å oppfylle kravet om likeverd at like store ressursar blir sette inn som for andre elevar. For å gi funksjonshemma20 elevar eit opplæringstilbod som gir dei sjansen til å realisere måla sine, er det i dei fleste tilfella nødvendig å setje inn større ressursar enn for den ordinære opplæringa.
Disse kriteriene vil også få konsekvenser for tilrådingen fra PP-tjenesten som også må forholde seg til § 5-1. For mer om dette, se pkt. 6.5.
Det understrekes også at skoleeier/skolen i forbindelse med vurderingen av innholdet i opplæringstilbudet til en elev med rett til spesialundervisning, ikke kan redusere tilbudet på grunnlag av økonomiske hensyn. Dette er blant annet understreket i forarbeidene til Opplæringsloven og av Sivilombudsmannen21.
Spesialundervisning er en individuell rettighet for eleven som går foran skoleeiers økonomi. Dersom en søknad om spesialundervisning avslås på grunnlag av at skoleeier ikke har råd, vil dette være i strid med § 5-1. Skoleeiers utgifter i forbindelse med spesialundervisningen er summen av alle enkeltvedtakene. Dette fremgår blant annet av merknadene til § 5-1 i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) på side 167:
	At spesialundervisning skal givast som ein rett til den enkelte, vil seie at eit opplæringstilbod på det minstenivået lova nemner, blir halden utanfor den fridommen kommunane har til å gjere økonomiske prioriteringar. Kommunen eller fylkeskommunen kan då ikkje lovleg avslå eit krav om spesialundervisning med den grunngivinga at det ikkje er sett av midlar til dette i kommunebudsjettet.
Økonomiske hensyn kan ikke trekkes inn når det skal avgjøres hva som vil gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen, og hva som vil være minimumstilbudet eleven har rett til. Men økonomiske hensyn kan trekkes inn dersom foreldrene eller PP-tjenesten foreslår et opplæringstilbud for den aktuelle eleven som går utover minstekravet til hva som vil gi et forsvarlig utbytte for denne eleven. Dette betyr at i vurderingen av hva som vil være en minsteløsning for at denne eleven skal få et forsvarlig utbytte, kan ikke økonomiske hensyn trekkes inn. Etter at minstekravet er oppfylt, vil det imidlertid være mulig å vektlegge skoleeiers økonomi. Det finnes grenser for hvilket tilbud eleven kan få. Dette vil måtte underlegges en totalvurdering.22
	Skoleeier har ikke adgang til å trekke inn økonomiske hensyn i vurderingen av hvilket opplæringstilbud som vil gi eleven et forsvarlig utbytte av opplæringen. Samtidig er retten til spesialundervisning ikke en rett til et optimalt tilbud, men en rett til et tilbud som gir eleven et forsvarlig utbytte.
17	Se Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 168 merknad til § 5-1
18	Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 168 merknad til § 5-1
19	Dette er også presisert i Ot.prp. nr. 46 (1997-98)
20	Det må antas at dette også gjelder for elever som ikke er funksjonshemmede.
21	Hovedfunnene i undersøkelsen er gjengitt i Stette, Øystein (2007): Saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisning. Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen. Pedlex. Norsk skoleinformasjon.
22	Se Rt. 1993 side 811 Malvikdommen. Her understreker Høyesterett at det vil være en total vurdering som ligger til grunn, og det påpekes at det er grenser for hvor stor tilrettelegging som kan kreves.
5.3.	Nærmere om spesialundervisningstilbudet
Behovet for særskilte individuelle tilpasninger må avveies mot de vanlige bestemmelsene om opplæringens innhold. På den ene side må man følge vanlig fag- og timefordelingsplan så langt det er rimelig og meningsfylt. På den annen side må man angi avvik som eventuelt er nødvendige for at eleven skal få en opplæring som er særskilt tilpasset hans/hennes evner og forutsetninger. Behovet for større eller mindre avvik fra kompetansemålene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, enten for hele fag eller deler av fag, bør angis generelt og må forutsettes nærmere omtalt i IOP-en. Eventuelle avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet må bygge på enforsvarlig skjønnsmessig vurdering og ikke lede til tilfeldig bortvalg, som kan få unødige negative og utilsiktede konsekvenser for vedkommendes senere utdannings- og yrkesløp.
I § 5-1 annet ledd er det fastsatt at elever med rett til spesialundervisning har rett til samme antall timetall som andre elever. Det er ikke mulig å gi disse elevene færre timer fordi det eksempel vil være billigere. Dette er en regel som ikke kan fravikes. Dersom en elev ikke får det timetallet han/hun har krav på, innebærer det at skoleeier ikke oppfyller sine plikter, jf. Opplæringsloven § 13-10.
Når det skal vurderes hvilket opplæringstilbud som skal gis til en elev med rett til spesialundervisning, er det viktig å foreta en helhetlig vurdering. Her må de ulike sidene ved opplæringen vurderes og utredes for å klarlegge hva som må til for at en elev skal få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Sider ved opplæringen som bør vurderes, er som følger:
•	Målene for opplæringen: skal eleven ha opplæring i alle kompetansemålene i Læreplanverket?
•	Innholdet i opplæringen: hva slags innhold skal eleven ha i opplæringen sin?
•	Rammefaktorene: er det behov for å tilrettelegge særskilt i forhold til ekstra lærerressurs, assistent, ekstra hjelpemidler, ene-undervisning? Behov for særskilt kompetanse hos den som har ansvar for spesialundervisningen?
•	Elevens forutsetninger: er det behov for tilrettelegging på grunn av funksjonsnedsettelser, dysleksi, sykdom?
•	Arbeidsmåter: har eleven behov for at arbeidsmetodene tilrettelegges særskilt? Mer praktisk opplæring? Ene-undervisning?
Nedenfor redegjøres det for noen særskilte utfordringer knyttet til utformingen av et opplæringstilbud for elever med behov for spesialundervisningen.
5.3.1. Muligheten til avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet
I utgangspunktet gjelder Læreplanverket for Kunnskapsløftet også for spesialundervisning. Dette følger av Opplæringsloven § 5-5 første ledd:
	Reglane om innhaldet i Opplæringslova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesial undervisning så langt dei passar.
I en rekke tilfeller kan elever med særskilte behov få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ved å følge de ordinære læreplanene dersom de nødvendige ressursene stilles til rådighet. Disse elevene kan således ha krav på egnet spesialundervisning for å kunne følge læreplanen med tilfredsstillende utbytte. Det kan imidlertid også oppstå tilfeller der det er behov for å gjøre avvik fra læreplanen. Det følger da av § 5-5 første ledd at det kan gjøres unntak fra læreplanene i den grad de ikke passer for den situasjonen man står overfor.
Når det gjelder spesialundervisning, er det i prinsippet ingen grenser for hvor store avvik som kan foretas så lenge avviket er inntatt i enkeltvedtaket om spesialundervisning. Forutsetningen er at eventuelle bortvalg, sterkt avvikende progresjon og eventuelle alternative valg fremstår som forsvarlige og adekvate ut fra situasjonen. I en del tilfeller er det vanskelig å ta stilling til hva som bør være opplæringsmål for en elev, og dermed også i hvilken grad det bør gjøres unntak fra hele fag eller deler av fag. Er det best å basere seg på å tilpasse slik at eleven følger så mange av kompetansemålene som mulig i Læreplanverket for Kunnskapsløftet? Eller er det grunn til å tro at eleven totalt sett er best tjent med at det foretas bortvalg og eventuelt alternative valg? Dette er en vanskelig og skjønnsmessig vurdering som må gjøres konkret for den enkelte eleven. Skoleeier har ansvar for at det blir tatt stilling til disse spørsmålene på en forsvarlig måte.
Det understrekes at avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet bare kan begrunnes ut fra faglig-pedagogiske årsaker, ikke ut fra skoleeiers økonomi. Dette er understreket i NOU 1995:18 på side 123.
5.3.2. Krav til lærerkompetanse og bruk av assistenter
Det er de samme formelle kravene til lærerkompetanse for spesialundervisning i grunnskole og videregående opplæring som for den ordinære opplæringen. Dette følger av Opplæringsloven § 10-1 og kapittel 14 i forskrift til Opplæringsloven.
En assistent vil i enkelte tilfeller kunne bistå læreren i forbindelse med spesialundervisningen. Ved bruk av assistent må det legges til rette for at forsvarlig planlegging, veiledning og tilsyn kan utøves. Bruken av assistent kan bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må likevel stilles krav om at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen, og at assistenten er under veiledning og forsvarlig tilsyn av læreren. Assistenter kan også brukes til å hjelpe elever med praktiske gjøremål.
Et unntak fra kompetansekravene er knyttet til bruken av logoped. Mange logopeder tilfredsstiller ikke kompetansekravene til undervisningspersonale, men logopedene kan likevel brukes dersom det fremgår av enkeltvedtaket. Disse vil ha en særskilt kompetanse.
I tillegg til de formelle kompetansekravene har skoleeier som nevnt ansvaret for at spesialundervisningen bidrar til at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen, jf. Opplæringsloven § 5-1. Dette innebærer at skoleeieren ikke bare kan slå seg til ro med at de formelle kompetansekravene er oppfylt, dersom dette ikke er nok til at eleven får et innhold i opplæringen som gir et forsvarlig utbytte. Det er derfor naturlig at behovet for spesialpedagogisk kompetanse blant personalet blir vurdert.
5.3.3. Opplæring eller behandling
Opplæringsloven, forarbeidene til denne, veiledere m.m. er tilbakeholdne med å fastslå hvilke tiltak som er opplæring, og hvilke tiltak som ikke er opplæring. Opplæringslovens forarbeider presiserer imidlertid at retten til spesialundervisning etter Opplæringsloven § 5-1 gjelder opplæring, ikke behandling. Det kan videre med støtte i nevnte forarbeider utledes at opplæringen skal legges til rette for funksjonshemmede, ikke bare med hjemmel i § 9a-2 tredje ledd, men også med hjemmel i § 1-3 og § 5-1. Dette tilsier at tilpasninger og hjelp til funksjonshemmede og andre med spesielle behov i noen tilfeller må regnes som en del av opplæringen.
Det daværende Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet har i et brev av 22.1.2001 forsøkt å konkretisere hva som skal til for at tiltaket skal regnes som opplæring:
1.	Aktiviteten må stå under skolens ledelse og ansvar. Herunder må det også være en tilsatt lærer23 som står for aktiviteten som oppfyller vilkårene i Opplæringslovens kapittel 10, jf. forskrift til Opplæringsloven kapittel 14 (om kompetanse) eller samme forskrift kapittel 25.
2.	Aktiviteten skjer innenfor rammen av det sentralt fastsatte undervisningstimetallet (eventuelt utvidet lokalt fastsatt timetall.)
3.	Aktiviteten må ha et pedagogisk siktemål som er innrettet på å oppnå de målene som fremgår av lovens formålsparagraf (§ 1-2).
4.	Aktiviteten må innebære en oppfyllelse av det sentralt fastsatte læreplanverket for grunnskolen, eller innebære en oppfyllelse av en IOP som er fastsatt i henhold til § 5-5.
Skoleeier har ansvaret for å stille til rådighet de hjelpemidlene og det utstyret som er nødvendig for at elevene skal få et ”forsvarleg utbytte” av opplæringen. Det må skilles mellom pedagogiske hjelpemidler som skoleeier har ansvaret for, og tekniske hjelpemidler som eksempelvis Hjelpemiddelsentralen kan være ansvarlig for.
23	Dette vil også kunne være en logoped selv om logopeder ikke oppfyller kompetansekravene til lærere
5.4.	Samarbeid med hjemmet
Spesialundervisning forutsetter et samarbeid mellom hjem og skole. Dette samarbeidet er særskilt regulert i Opplæringsloven § 5-4. Samarbeid med foreldrene er viktig for at eleven skal få best mulig utbytte av opplæringen. Foreldrene bør forstå hvorfor eleven har behov for spesialundervisning, delta i utformingen av opplæringstilbudet og følge opp elevens opplæring.
For videregående opplæring er det sentralt å skille mellom samtykke og samarbeid. I videregående opplæring, er det normalt eleven selv som samtykker. I forbindelse med samarbeid vil det være sentralt at også foreldrene involveres, jf. Opplæringsloven § 5-4, inntil eleven fyller 18 år. Dette har også sammenheng med at eleven ikke er myndig, og at foreldreansvaret fortsatt gjelder. For noen av disse elevene mangler også viktige forutsetninger for å vurdere konsekvensene, for eksempel for psykisk utviklingshemmede.
	Foreldrene har følgende rettigheter etter Opplæringsloven kapittel 5 og etter Forvaltningsloven:  •  Foreldrene/eleven kan kreve undersøkelser av om eleven har behov for spesialundervisning og eventuelt hva slags opplæring eleven trenger, jf. § 5-4 første ledd.  •  Foreldrene kan kreve sakkyndig vurdering, jf. §§ 5-4 og 5-3, også etter at skolen har gjennomført sine undersøkelser.  •  Før det utarbeides en sakkyndig vurdering må foreldrene samtykke til at sakkyndig vurdering utarbeides, jf. § 5-4 annet ledd.  •  Foreldrene kan hente inn en alternativ vurdering fra andre sakkyndige som skal vektlegges når kommunen treffes sitt enkeltvedtak.  •  Foreldrene må samtykke før det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. § 5-4 annet ledd. Det er ingen plikt til spesialundervisning.  •  Foreldrene kan kreve innsyn i sakens dokumenter, jf. Forvaltningsloven § 18.  •  Foreldrene kan klage på enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. Opplæringsloven § 15-2.  •  Halvårsrapporten skal sendes til foreldrene, jf. § 5-5 annet ledd.
Disse punktene er det nærmere redegjort for i kapittel 6.
I tillegg er det et generelt prinsipp i § 5-4 tredje ledd om samarbeid med foreldrene. Det fremgår her at ”Tilbodet om spesialundervisning skal så langt råd er, formast i samarbeid med eleven og foreldra, og det skal leggjast stor vekt på deira syn”. Skoleeier/skolen bør involvere foreldrene/eleven i den grad det er hensiktsmessig i alle faser av arbeidet. I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 170 i merknad til § 5-4 tredje ledd er det understreket at skoleeier/skolen plikter å rådføre seg med foreldrene/eleven dersom de ikke følger tilrådingen fra PP-tjenesten.
Det er imidlertid ikke noe krav om at foreldrene må samtykke i IOP-en før denne kan tas i bruk. IOP-en er et arbeidsverktøy for skolen som er utledet av enkeltvedtaket om spesialundervisning. Foreldrenes samtykke er knyttet til andre deler av prosessen, se punkt 6.7.1.6.