Spesialundervisning

Udir	Veileder til Opplæringsloven
	om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning
	Hele veilederen (PDF-format på handboka.no)

6 .

Saksgangen knyttet til spesialundervisning²⁴

Prosessen fra læreren, foreldrene eller eleven selv får mistanke om at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen til det en foretas sakkyndig vurdering, enkeltvedtak fattes, IOP utarbeides og til eleven mottar spesialundervisning, er krevende. I det følgende behandles de ulike skrittene i saksbehandlingen og krav som fremkommer av henholdsvis Opplæringsloven kapittel 5 og Forvaltningsloven. Kapitlet følger saksgangen kronologisk.

Gangen i en sak om spesialundervisning:
Fase 1:	Før tilmelding og utredning
	•	Mistanke om at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen.
	•	Skolen/ læreren plikter å vurdere elevens læringsutbytte kontinuerlig.
	•	Elevens og foreldrenes rett til å be om vurdering.
	•	Varslingsplikten - undervisningspersonalets plikt til å vurdere om eleven trenger spesialundervisning og å melde fra til rektor.
	•	Rektor har ansvar for å behandle saken.
	•	Skolens utredning.
	•	Skolen innhenter foreldrenes samtykke til at det kan foretas en sakkyndig vurdering.
Fase 2:	Tilmelding til PP-tjenesten
	•	Oversendelse av saken til PP-tjenesten for sakkyndig vurdering.
	•	Skolen ber PP-tjenesten utrede elevens behov.
Fase 3:	Sakkyndig vurdering av elevens behov
	•	PP-tjenesten gjennomfører en sakkyndig vurdering som består av utredning og tilråding.
	•	PP-tjenesten har plikt til å rådføre seg med eleven/foreldrene i arbeidet med å utforme tilbud om spesialundervisning og legge stor vekt på synspunktene deres, jf. § 5-4 tredje ledd.
	•	Foreldrene/eleven har rett til å få kjennskap til innholdet i den sakkyndige vurderingen.
Fase 4:	Vedtak
	•	Skoleeier er ansvarlig for at enkeltvedtak fattes. Enkeltvedtaket kan gi eleven medhold eller avslag i kravet.
	•	Foreldrene/eleven har rett til å uttale seg før det blir truffet enkeltvedtak, og deres syn skal tillegges stor vekt. Retten til å uttale seg gjelder særlig ved avvik fra den sakkyndige vurderingen.
	•	Eleven/foreldrene må samtykke før enkeltvedtak om å sette i gang spesialundervisning fattes.
	•	Eventuell klage, blant annet dersom eleven ikke gis rett til spesialundervisning eller innholdet i enkeltvedtaket påklages.
Fase 5:	Planlegging og gjennomføring
	•	IOP utarbeides dersom eleven har fått innvilget spesialundervisning.
	•	Foreldrene/eleven involveres i arbeidet med å utforme IOP-en, og deres syn tillegges vekt.
Fase 6:	Evalueringsfasen
	•	Utarbeiding av halvårsrapport.
	•	Halvårsrapporten sendes til eleven/foreldrene og skoleeier.
	•	Gjentatt tilmelding til PP-tjenesten.

I dette kapitlet brukes begrepet ”kommune”. Dette begrepet dekker også fylkeskommunen. Reglene er i det vesentlige like. For særlige regler for videregående opplæring, se kapittel 7.

6.1.

Forvaltningsrettens betydning i saker om spesialundervisning

Skoleeier, skolene og PP-tjenesten er offentlige myndighetsorgan og er omfattet av reglene i Forvaltningsloven. Det er viktig at skoleeier har god kjennskap til forvaltningsrettens regler ved behandlingen av saker om spesialundervisning. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse blant annet ved utformingen av enkeltvedtaket om spesialundervisning og krav til innholdet i et vedtak. I tillegg er også reglene om foreløpig melding, jf. Forvaltningsloven § 11a og klage viktige. Reglene i Forvaltningsloven vil bli omhandlet nedenfor der de er særlig relevante.

Forvaltningsretten består ikke bare av saksbehandlingsreglene i Forvaltningsloven. Det finnes også en rekke ulovfestede prinsipper. Disse ulovfestede prinsippene har betydning når det skal behandles saker om spesialundervisning. Det er derfor viktig at de som deltar i behandlingen av saker om spesialundervisning, også har kjennskap til de ulovfestede prinsippene.

Ulovfestede prinsipper i forvaltningsretten
I	Forsvarlighetsprinsippet
Et grunnprinsipp innenfor forvaltningsretten er kravet om at saksbehandlingen skal være forsvarlig. I dette ligger det et krav om at avgjørelser skal treffes på et forsvarlig grunnlag. Forsvarlighetsprinsippet er også knyttet til de vurderingene som forvaltningen gjør. I dette ligger eksempelvis at forvaltningsorganene ser på ulike sider av saken og avveier forskjellige momenter mot hverandre på en forsvarlig måte. Forsvarlighetsprinsippet går mer på avgjørelsens innhold enn på fremgangsmåten til forvaltningen for å tilrettelegge grunnlaget for og oppfølgingen av avgjørelsen. Kjernen i kravet er et fokus på individets stilling i forvaltningsprosessen. Dette prinsippet har stor betydning for behandlingen av saker om spesialundervisning. Forsvarlighetsprinsippet er blant annet relevant når det gjelder delegering av myndighet til å treffe enkeltvedtak. Dersom rektor delegerer dette til andre på skolen, vil dette kunne stride mot forsvarlighetsprinsippet.
II	Saklighetsprinsippet
Et annet ulovfestet prinsipp som kan ha betydning, er saklighetsprinsippet som krever at kommunen/skolen ikke har lagt vekt på hensyn som er utenforliggende eller usaklige i vurderingen. I forbindelse med saker hvor det vurderes om eleven har rett til spesialundervisning, vil økonomiske hensyn som kommunens økonomi, kunne være et utenforliggende hensyn. Dette skal ikke trekkes inn i vurderingen av hva som vil være et forsvarlig tilbud for eleven. Dersom dette gjøres, vil det være en saksbehandlingsfeil.
III	Forbudet mot vilkårlige avgjørelser
Et annet prinsipp er forbudet mot vilkårlige avgjørelser. Avgjørelsen som er tatt, må kunne begrunnes og være i samsvar med det skjønnet som Opplæringsloven kapittel 5 åpner for.
IV	Sterkt urimelige avgjørelser
Et fjerde ulovfestet prinsipp som forvaltningen må rette seg etter, er forbudet mot at avgjørelsen fremstår som sterkt urimelig.
V	Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling
Et femte prinsipp som kan ha betydning, er likhetsprinsippet som formuleres som et forbud mot usaklig forskjellsbehandling. I disse tilfellene er det ikke den enkelte avgjørelsen som fylkeskommunen/kommunen/skolen har tatt, det hefter feil ved. Feilen oppstår derimot når avgjørelsen sammenlignes med en annen avgjørelse. Eksempelvis når to elever som har tilnærmet likt behov for spesialundervisning og skoleeier/skolen har gitt den ene eleven rett til spesialundervisning, men ikke den andre. Det må da vurderes om det er mulig å begrunne denne avgjørelsen, eller om det foreligger usaklig forskjellsbehandling.

Kjernen i disse prinsippene er at forvaltningsorganet må kunne begrunne den avgjørelsen som er tatt. Forvaltningsorganet må vise at avgjørelsen er innenfor de rammene som Opplæringsloven kapittel 5 setter, samt at forvaltningsorganet for eksempel har gjennomført en forsvarlig saksbehandling som ikke er i strid med Forvaltningsloven eller de ulovfestede prinsippene.

6.2.

Skoleeiers ansvar

Det er kommunen/fylkeskommunen som skoleeier som er ansvarlig for at det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. § 5-3. Skoleeier kan treffe enkeltvedtaket selv, men kan også velge å delegere adgangen til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning til skolen ved rektor. Rektor kan som hovedregel ikke videredelegere myndigheten til å fatte enkeltvedtak til andre ved skolen, for eksempel til en sosialpedagogisk rådgiver, en spesialpedagog eller en av elevens lærere. Disse kan delta i utredningen av saken, men det skal være rektor som fatter selve vedtaket. Dersom enkeltvedtaket treffes av andre enn rektor, kan dette være i strid med forsvarlighetsprinsippet. Dette vil være en saksbehandlingsfeil.

I utformingen av enkeltvedtaket er det ikke den pedagogiske kompetansen til rektor som er den viktigste. På tidspunktet hvor enkeltvedtaket treffes, foreligger det en sakkyndig vurdering som tar stilling til de faglige spørsmålene. Rektor kan også konsultere elevens lærere dersom han/hun har behov for mer informasjon om eleven. Når enkeltvedtaket skal fattes, vil rektors administrative kompetanse, herunder kjennskap til regelverket, være vel så viktig. Enkeltvedtaket skal treffes i samsvar med reglene i Opplæringsloven kapittel 5, Forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett. Som ansvarlig kan kommunestyret/fylkestinget ikke frasi seg sitt ansvar ved delegasjon. Det er kun myndigheten som kan delegeres, og delegasjonen må være forsvarlig. Dette innebærer blant annet at kommunen/fylkeskommunen må sikre at vedtaksinstansen har den nødvendige habilitet, kompetanse, oversikt og kapasitet til å fatte vedtakene.

Det må for øvrig legges til grunn at den instansen vedtakskompetansen blir delegert til, har ansvar for å melde fra til nærmeste overordnede nivå i systemet dersom vedtaksinstansen mener at de tilgjengelige rammefaktorene ikke er tilstrekkelige til at kravene i regelverket kan oppfylles. Rektor må blant annet rapportere til skoleeier dersom han/hun mener det ikke er satt av tilstrekkelig med økonomiske ressurser til spesialundervisning. Kommunestyret/fylkestinget som systemansvarlig har ansvar for at alle nivåer er klar over dette rapporteringsansvaret, jf. Opplæringsloven § 13-10. For at mistillit ikke skal oppstå, er det også viktig å påpeke at den som rapporterer, har ansvar for at dette skjer på et ansvarlig og seriøst grunnlag. Det betyr at både over- og underrapportering så langt det er mulig må unngås.

6.3.

Fase 1: Før tilmelding og utredning

Den første fasen er før tilmelding og utredningsfasen. Dette er tiden hvor skolen, eleven selv eller foreldrene oppdager/får mistanke om at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. På dette tidspunktet er ikke PP-tjenesten koblet inn, og det er skolen som vurderer elevens behov. Med utgangspunkt i egen kompetanse kartlegger, vurderer, justerer og eventuelt prøver skolen ut nye tiltak innenfor de ordinære rammene med sikte på å gi eleven et tilpasset opplæringstilbud. Det må vurderes om dette tilbudet gir eleven et tilfredsstillende utbytte. Nedenfor er det nærmere redegjort for de enkelte trinnene i denne fasen.

Fasen avsluttes med at skoleeier/skolen sender tilmelding til PP-tjenesten om nærmere utredning av elevens behov for spesialundervisning.

Saken avsluttes ved at foreldrene/skolen konkluderer med at eleven får et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, eller kan få det.

Fasen er i hovedsak regulert i Opplæringsloven §§ 5-1 og 5-4.

6.3.1.

Skolens plikt til å vurdere elevens læringsutbytte

En sak om hvorvidt eleven har rett til spesialundervisning etter Opplæringsloven § 5-1 starter med at noen har mistanke om at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I noen tilfeller kan det være foreldrene eller eleven selv som får en mistanke om dette, og krever at skolen gjennomfører de nødvendige undersøkelsene, jf. nedenfor. Ofte er det imidlertid en lærer som først opplever «bekymring» for en elevs trivsel, utvikling og læring. Det kan da være naturlig å drøfte slike bekymringer med kolleger, rektor eller med skolens spesialpedagogiske team eller den ved skolen som har særlig ansvar for spesialundervisningen. Det kan også være naturlig å ta opp slike bekymringer med eleven selv og/eller foreldrene.

Undervisningspersonalet har en selvstendig varslingsplikt i tilfeller hvor de mistenker at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæring, jf. Opplæringsloven § 5-4 første ledd annet punktum. Opplæringsloven § 5-4 første ledd annet punktum lyder:

Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde frå til rektor når slike behov er til stades.

I tilfeller hvor undervisningspersonalet får mistanke om at en elev trenger spesialundervisning, skal de melde fra til rektor. Rektor plikter da å sette i gang de nødvendige undersøkelsene for å avklare om eleven har rett til spesialundervisning etter § 5-1. Rektor kan ikke avvise henvendelsen fra undervisningspersonalet. Rektor må behandle henvendelsen. Loven må forstås slik at rektor har et selvstendig ansvar for at det blir vurdert om alle elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vurderingstemaet her vil være om eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. Opplæringsloven § 5-1 første ledd, og eventuelt hva som skal til for at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen etter § 5-1 annet ledd. Skolen kan i slike tilfeller ikke forholde seg passiv i påvente av at initiativet skal komme fra foreldrene/eleven.

Skolen bør vurdere både individfaktorer og systemfaktorer før det foretas en eventuell tilmelding til PP-tjenesten. Det må være en felles forståelse på skolen om at en del av kartleggingen av elevens behov kan gjøres av læreren/lærerne ved skolen. Det må være kjent hva slags kartlegging dette kan være, og hvor materiellet er tilgjengelig. Resultatet av kartleggingen skal oppsummeres og inngå i den pedagogiske rapporten som eventuelt sendes til PP-tjenesten. Den pedagogiske rapporten tjener også som dokumentasjon på hva som er gjort fra skolen sin side. Dette gjelder blant annet tilpasning av opplæringen. Områder som er aktuelle å kartlegge, er for eksempel:

•

Hva består elevens vansker i?

•

Hvilke tiltak har vært iverksatt?

•

Hvordan har disse tiltakene fungert?

•

Kan man ved å se på arbeidsmåter, organisering, materiell, læremidler og hjelpemidler gjøre endringer innenfor eksisterende rammer som kan bidra til økt utbytte av opplæringstilbudet?

•

Er det forhold rundt eleven som forårsaker eller forsterker vanskene? Har vanskene sammenheng med gruppe-/klassesammensetning, med forholdet til jevnaldrende eller med forholdet til voksne?

•

Er det rutiner eller organisatoriske løsninger som bidrar til å forsterke problemene?

Det at en elev har vansker med å mestre sosiale ferdigheter og/eller ett eller flere fag, trenger ikke å være ensbetydende med at eleven har behov for spesialundervisning. Når en skole blir bekymret for at en elev ikke får tilfredsstillende utbytte av undervisningen, bør skolen først vurdere om det er mulig og realistisk å avhjelpe vanskene innenfor ordinær opplæring og ordinære opplæringsmål. Det kan få som konsekvens at man justerer det ordinære opplæringstilbudet.

Skolens ansvar for å gjennomføre undersøkelser betyr ikke at skolen/lærerne må foreta alle undersøkelser selv. I mange tilfeller må det innhentes sakkyndig vurdering etter Opplæringsloven § 5-3, se kapittel 6.45.

Individuell vurdering som redskap for å avdekke særskilte behov hos eleven

Et viktig redskap i opplæringen er den individuelle vurderingen. Eleven har rett til underveisvurdering fra første årstrinn, jf. forskrift til Opplæringsloven § 3-11. Underveisvurdering uten karakter er et viktig hjelpemiddel når læreren skal legge til rette for tilpasset opplæring. Underveisvurderingen skal vise hvor eleven står i forhold til kompetansemålene i læreplanen for fag og skal vurdere elevens kompetanse ut fra hva som er forventet på tidspunktet for vurderingen. En viktig del av underveisvurderingen er også å gi tilbakemeldinger om hva eleven bør jobbe med for å utvikle seg videre. Lærere som jobber systematisk med underveisvurdering, vil kunne bruke dette som et redskap for å avgjøre om eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vurdering er et viktig grunnlag for planlegging og tilpasning av opplæringstilbudet. Dersom læreren i forbindelse med den løpende underveisvurderingen får mistanke om at en elev trenger spesialundervisning, skal dette meldes til rektor, jf. § 5-4 første ledd annet punktum. Lærere må se ansvaret etter § 5-4 i sammenheng med individuell vurdering, og da særlig med underveisvurderingen uten karakter.

Skolens vurderingsarbeid er et felles ansvar for rektor og undervisningspersonalet. Som ledd i vurderingen kan også kartleggingsprøver og nasjonale prøver brukes. Slike prøver kan gi et mer nyansert bilde av elevens funksjon og utvikling på ulike områder og kan gi ideer til opplegg som kan avhjelpe eventuelle vansker og svake områder hos eleven. Bruken av kartleggingsprøver inngår også som en naturlig del av lærerens og skolens generelle vurderingsarbeid. Det er også mulig å ta i bruk andre ikke sentralt gitte kartleggingsprøver og diagnostiske prøver.

Samtaler med eleven er også viktig for å avdekke elevens behov. Her vil elevens egenvurdering være nyttig. På samme måte er samtaler med foreldrene og det øvrige personalet nødvendig for å danne et bilde, både av elevens totale situasjon og behov og av forhold som virker inn på elevens trivsel og utvikling. I grunnskolen skal kontakten med foreldrene om elevens situasjon blant annet inngå som del av den halvårlige samtalen skolen skal ha med foreldrene, jf. forskrift til Opplæringsloven § 3-9.

6.3.2.

Foreldrenes og elevens rett til å kreve at skolen gjør undersøkelser

Foreldrene og eleven har en selvstendig rett til å kreve at skolen foretar de nødvendige undersøkelsene av om eleven har behov for spesialundervising. Dette følger av Opplæringsloven § 5-4 første ledd første punktum som lyder slik:

Eleven eller foreldra kan krevje at skolen gjer undersøkingar som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva opplæring eleven treng.

Det foreligger ingen formkrav knyttet til foreldrenes krav. For at skolen skal være forpliktet til å foreta disse undersøkelsene, jf. § 5-4 første ledd, er det tilstrekkelig at foreldrene eller eleven krever dette. I ”krever” ligger det ikke et krav til skriftlig søknad. Det vil være tilstrekkelig at foreldrene eller eleven tar kontakt med skolen og uttrykker sin bekymring. Skolens undersøkelsesplikt vil da utløses. Det skolen skal undersøke, er om eleven trenger spesialundervisning og eventuelt hva slags opplæring eleven trenger. Dette tilsvarer vurderingstemaet i § 5-1, og skolen vil ha ansvar for å gjennomføre en undersøkelse av elevens behov etter § 5-1 dersom foreldrene krever det etter § 5-4 første ledd første punktum.

Dersom skolen overser eller avviser en henvendelse fra foreldrene om å foreta nødvendige undersøkelser med den begrunnelsen at henvendelsen ikke var skriftlig, vil dette være en saksbehandlingsfeil fra skolens side. Det er ikke oppstilt noen formkrav til henvendelsen fra foreldrene eller eleven i § 5-4. Det vil imidlertid være en fordel om henvendelsen er skriftlig, siden dette i etterkant vil kunne brukes som dokumentasjon på at foreldrene har bedt om undersøkelser. Det anbefales derfor at foreldrene leverer en skriftlig søknad om spesialundervisning til skolen, dersom de mener det er behov for å gjøre nærmere undersøkelser.

Ikke adgang til å oppstille søknadsfrister

Det er ikke noe i ordlyden i §§ 5-1 eller 5-4 som gir skoleeier/skolen adgang til å sette frister for når eventuelle søknader/henvendelser om spesialundervisning må være fremmet i løpet av et opplæringsår. Foreldrene eller eleven kan når som helst i løpet av opplæringsåret kreve at de nødvendige undersøkelser gjøres. Dette betyr for eksempel at dersom skoleeier/skolen setter en søknadsfrist to ganger i året, vil dette være i strid med Opplæringsloven kapittel 5.

6.3.3.

Samarbeid med eleven/foreldrene i forbindelse med skolens utredning

Når noen har meldt fra til skolen/rektor om at det må vurderes om en elev har behov for spesialundervisning, begynner skolen sine undersøkelser av om eleven har behov for spesialundervisning og eventuelt hva slags opplæring eleven har behov for. I denne prosessen bør det være en åpen og god dialog mellom skolen, tjenesteapparatet og eleven/foreldrene. Av Opplæringsloven § 5-4 siste ledd fremgår følgende:

Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn.

Dette betyr at skolen, PP-tjenesten og vedtaksinstansen har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen, slik at man kan komme frem til et egnet opplæringstilbud for eleven. Eleven/foreldrene skal involveres gjennom hele prosessen. Det er i tillegg et krav til samtykke fra foreldrene eller eleven selv før det blir gjort en sakkyndig vurdering og før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. Opplæringsloven § 5-4 annet ledd. Opplæringsloven § 5-4 annet ledd lyder:

Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra.

Bakgrunnen for at foreldrene skal involveres og må samtykke, er at foreldrene kjenner eleven best og kan gi et viktig supplement til skolens «blikk», blant annet ved at de har et lengre tidsperspektiv på elevens utvikling enn det skolen har. Noen foreldre kan være skeptiske til spesialundervisning på grunn av frykt for stigmatisering og sosial utstøting. Dette må skolen ta hensyn til og sammen med foreldrene må skolen søke å finne frem til en måte for å hjelpe eleven som ivaretar alle hensyn.

Om det er foreldrene eller eleven som må samtykke, avhenger av elevens alder. Foreldrene har hovedansvaret for barna, jf. Barneloven § 30, og foreldreansvaret varer helt til barnet er 18 år. Det er et unntak fra 18-årsgrensen i forbindelse med spesialundervisning. Fra eleven har fylt 15 år, er det tilstrekkelig med elevens samtykke i saker om spesialundervisning. Foreldrenes samtykke er da ikke nødvendig. Det kan tenkes unntak fra dette for eksempel i forbindelse med elever som er psykisk utviklingshemmede. Det bør dessuten legges til rette for at eleven fra fylte 7 år har en mulighet til å uttale seg i saken. Fra fylte 12 år skal elevens mening tillegges stor vekt, jf. Barneloven § 31. I alle tilfeller er det viktig at foreldrene har diskutert spesialundervisning med eleven. Videre er det viktig at eleven er innforstått med hva dette er, og hvorfor han/hun trenger spesialundervisning.

Det understrekes at eleven kan ha rett til spesialundervisning, jf. Opplæringsloven § 5-1, men eleven har ikke plikt til å motta spesialundervisning. Dette gjelder selv om skolen mener det er nødvendig for at eleven skal ha et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dersom samtykke ikke blir gitt, blir konsekvensen normalt at skolen innenfor rammen av ordinær tilpasset opplæring må forsøke å ta hensyn til elevens behov. I mer graverende tilfeller, der det er åpenbart at en elev ikke får dekket sitt behov for adekvat opplæring på grunn av manglende samtykke fra foreldrene, må skolen vurdere om det skal meldes fra til barnevernstjenesten.

6.3.4.

Resultatet av skolens undersøkelse av elevens behov

Skolen kan komme frem til to resultater i vurderingen av om en elev har behov for spesialundervisning. Skolen kan enten konkludere med at saken bør oversendes til PP-tjenesten for nærmere utredning, eller konkludere med at eleven får eller kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen slik at det ikke er behov for spesialundervisning.

6.3.4.1. Skolen mener saken bør utredes videre

Dersom skolen gjennom sin utredning kommer til at eleven innenfor den ordinære opplæringen ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og de ikke har tiltak de kan iverksette for å tilpasse opplæringen, må skolen sende saken til skoleeier. Det er skoleeier som har ansvar for å utrede saken og fatte enkeltvedtak om spesialundervisning. Det følger av Opplæringsloven § 5-3 at:

Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter § 5-1 […], eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for tilbod som skal givast.

Skoleeier kan, dersom skoleeier finner det hensiktsmessig, delegere adgangen til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning til skolen. Dersom skoleeier har delegert adgangen til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning til skolen, er det skolen selv som må innhente sakkyndig vurdering. Saken meldes da til PP-tjenesten, og saken går inn i en ny fase. Saken vil da følge saksgangen i de etterfølgende kapitlene.

6.3.4.2. Skolen mener eleven ikke har behov for spesialundervisning

I de tilfellene hvor skolen konkluderer med at eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, eller at eleven kan få dette ved at det gjøres noen tilpasninger i det ordinære opplæringstilbudet, vil saken ikke bli sendt videre til sakkyndig vurdering. Dersom elevens behov er undersøkt på bakgrunn av at undervisningspersonalet har meldt dette til rektor, vil det være viktig at elevens utvikling følges opp videre. Her har elevens lærere en sentral rolle. Oppfølgingen er en del av den løpende underveisvurderingen som elevens lærere gjør. Det vil normalt også senere måtte vurderes om eleven trenger spesialundervisning.

I de tilfellene hvor skolen har gjort undersøkelser på grunnlag av at foreldrene/eleven har bedt om dette, er situasjonen en annen.²⁵ Det at foreldrene krever undersøkelser etter § 5-4 første ledd, må være å betrakte som en søknad. Dette har sammenheng med at det ikke foreligger noe krav om at en søknad må være skriftlig. Det vil være tilstrekkelig med en muntlig henvendelse. Dersom skolen etter at undersøkelsen er gjennomført konkluderer med at eleven ikke har behov for spesialundervisning etter § 5-1 første ledd, vil skolens avgjørelse være et enkeltvedtak, jf. Forvaltningsloven § 2. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som er bestemmende for rettighetene eller pliktene til én eller flere enkeltpersoner, og den avgjørelsen som skolen treffer, vil på grunn av sine rettsvirkninger være et enkeltvedtak. Når skolen ved rektor tar en slik avgjørelse, skal den være i enkeltvedtaksform og saksbehandlingsreglene i Forvaltningsloven gjelder. Dette stiller blant annet krav til skriftlighet og begrunnelse og innebærer at foreldrene kan klage på skolens enkeltvedtak til Fylkesmannen, jf. Forvaltningsloven kapittel 6. Dersom skolens avgjørelse ikke hadde vært å regne som et enkeltvedtak, ville foreldrene og eleven langt på vei blitt være rettighetsløse i tilfeller hvor skolen mener eleven får tilfredsstillende utbytte, uavhengig av om dette er en korrekt vurdering eller ei. For mer om reglene om enkeltvedtak, herunder klage, se kapittel 6.6.

Foreldrene vil i disse tilfellene også kunne kreve sakkyndig vurdering, jf. § 5-3. Dersom dette gjøres, skal kommunen tilmelde saken til PP-tjenesten og kommunen må fatte et enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette vil følge saksgangen nedenfor.

6.3.5.

Foreldrene må samtykke i at det blir gjort sakkyndig vurdering

Før det settes i gang, en sakkyndig vurdering skal foreldrene eller eleven ha samtykket i at dette gjøres, jf. § 5-4 annet ledd. Dersom foreldrene ikke vil gi sitt samtykke, kan ikke PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering av elevens behov. I disse tilfellene skal elevens opplæring skje innenfor den ordinære opplæringen. Det blir da skolens ansvar å tilpasse opplæringen så langt som mulig innenfor rammene av den ordinære opplæringen, jf. Opplæringsloven § 1-3.

Dersom foreldrene/eleven har fremsatt en søknad om spesialundervisning, trenger de ikke samtykke til sakkyndig vurdering. Samtykket vil da ligge implisitt i søknaden.

Det må her ses på hva slags undersøkelser foreldrene/eleven har bedt om. Dersom foreldrene/eleven har bedt om en sakkyndig vurdering, kan ikke skolen avgjøre saken uten at PP-tjenesten har utredet saken og avgitt en sakkyndig vurdering. Tilfellet over gjelder kun der foreldrene/eleven ikke har bedt om en sakkyndig vurdering.

6.4.

Fase 2: Tilmelding til PP-tjenesten

Fasen avsluttes med at skoleeier/skolen sender tilmelding til PP-tjenesten om nærmere utredning av elevens behov for spesialundervisning.

Saken avsluttes ved at foreldrene/skolen konkluderer med at eleven får et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, eller kan få det.

Fasen er i hovedsak regulert i Opplæringsloven §§ 5-1 og 5-4.

6.4.1.

Om tilmeldingen

Opplæringsloven inneholder ingen regulering av hvordan skoleeiers/skolens tilmelding av elever til PP-tjenesten skal skje. Det er derfor overlatt til skoleeier å fastsette retningslinjer for dette. Mange skoleeiere har utarbeidet egne saksbehandlingsprosedyrer for tilmelding til PP-tjenesten og søknad om spesialundervisning. Skoleeier står fritt til å finne frem til de mest tjenlige prosedyrer og rutiner innenfor de rammene som loven gir, jf. § 13-10 annet ledd.

Det anbefales at tilmeldingen til PP-tjenesten er skriftlig. I tilmeldingen bør skoleeier ha innarbeidet skolen sine utredninger og vurderinger av elevens behov for spesialundervisning og tiltak som eventuelt har vært iverksatt tidligere, for at eleven skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Disse utredningene kan samles i en pedagogisk rapport. Den pedagogiske rapporten fra skolen vil i tilfellet være en viktig del av grunnlaget når PP-tjenesten foretar sine utredninger og tilrådinger. Mange skoleeiere har valgt å bruke et tilmeldingsskjema.

6.4.2.

Førstegangs tilmelding og gjentatt tilmelding – ulike utredningsbehov

Ved førstegangs tilmelding til PP-tjenesten må det gjennomføres en tilstrekkelig omfattende sakkyndig vurdering av eleven og opplæringstilbudet. Ved gjentatt tilmelding til PP-tjenesten er det ofte ikke nødvendig med den samme omfattende vurderingen. Blant annet vil tidligere utredningsarbeid, IOP’er og halvårsrapporter ha betydning for hvor mye utredningsarbeid som til enhver tid er påkrevd. Dette gjøres ved at den sakkyndige vurderingen gjennomgås, og det blir vurdert om det er behov for endringer. Hvor store endringer som må gjøres i den sakkyndige vurderingen, vil avhenge av hvor stort behovet for oppdatering er. Dersom det ikke er behov for dette, kan det lages en kort tilbakemelding hvor dette meddeles til skoleeier/skolen før enkeltvedtak treffes.

For elever som i grunnskolen har hatt spesialundervisning, må det ved overgangen til videregående opplæring utarbeides en ny sakkyndig vurdering. Fylkeskommunen er ansvarlig for at den sakkyndige vurderingen gjennomføres. Det er ikke adgang til å treffe et enkeltvedtak og utarbeide en IOP i videregående opplæring på bakgrunn av en sakkyndig vurdering utarbeidet på grunnlag av elevens behov for spesialundervisning i grunnskolen. Ett unntak er tidsbegrensede vedtak, se kapittel 6.5.2.3

6.5.

Fase 3: Sakkyndig vurdering av elevens behov

Dette er fasen hvor PP-tjenesten og eventuelle andre sakkyndige organ utreder og gir en tilråding til kommunen om hvorvidt eleven har behov for spesialundervisning eller ikke, og hva som i tilfelle vil være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven. Sakkyndig vurdering består av:
•	sakkyndig utredning
•	sakkyndig tilråding
Fasen avsluttes med at tilrådingen oversendes skoleeieren/skolen. Den sakkyndige vurderingen spiller en sentral rolle når skoleeier/skolen skal fatte enkeltvedtak om hvorvidt eleven har rett til spesialundervisning eller ikke. Den sakkyndige vurderingen vil også få betydning i planleggingsfasen i forbindelse med utarbeidingen av IOP.
Nedenfor redegjøres det for hva en sakkyndig vurdering er, PP-tjenestens rolle, krav til den sakkyndige vurderingens innhold og saksbehandlingen.
Fasen er i hovedsak regulert i §§ 5-1, 5-3, 5-4 tredje ledd og 5-6.

6.5.1

Sakkyndig vurdering

Før skoleeier/skolen treffer enkeltvedtak om spesialundervisning, skal det være utarbeidet en sakkyndig vurdering, jf. § 5-3. I dette ligger det at skoleeier har plikt til å sørge for at det foreligger en sakkyndig vurdering før det tas stilling til en søknad om spesialundervisning. Dette betyr også at alle som søker om spesialundervisning, har en rett til en sakkyndig vurdering. Når det fremsettes en søknad om spesialundervisning, skal det automatisk gjøres en sakkyndig vurdering av eleven. Den sakkyndige vurderingen er ikke bindende for kommunen, men er en rådgivende uttalelse til den som skal fatte vedtaket. Den sakkyndige vurderingen av eleven skal ivaretas av PP-tjenesten, jf. § 5-6 annet ledd annet punktum. Den sakkyndige vurderingen skal ta for seg de særlige behovene til eleven. Videre krav til den sakkyndige vurderingen fremgår av § 5-3 og Forvaltningsloven.

Foruten en formell tilmelding fra skoleeier/skolen til PP-tjenesten vil det, avhengig av sakens natur, være naturlig med mer uformell kontakt og dialog mellom skolen og PP-tjenesten. Dette gjelder både som ledd i skolens generelle tilrettelegging av opplæringstilbudet og som ledd i PP-tjenestens systemrettede arbeid.

Foreldrene/eleven vil som part i saken ha rett til sakens dokumenter. Dette innebærer blant annet en rett til å se den sakkyndige vurderingen når den foreligger. Dette følger av Forvaltningsloven § 18.

6.5.1.1. Nærmere om PP-tjenesten

PP-tjenesten er nærmere regulert i Opplæringsloven § 5-6. Paragraf 5-6 lyder:

Kvar kommune og kvar fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste. Den pedagogisk-psykologiske tenesta i ein kommune kan organiserast i samarbeid med andre kommunar eller med fylkeskommunen.

Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det […]

Dette innebærer at det er et lovpålagt krav at hver kommune og fylkeskommune skal ha en PP-tjeneste. PP-tjenesten er etter loven skoleeiers sentrale sakkyndige organ. Kravet om en «teneste» vil si krav om en viss kontinuitet i personale og organisering. Poenget med dette er blant annet å sikre habilitet, kompetanse, tilgjengelighet og oversikt over den totale opplæringssituasjonen i kommunen/fylkeskommunen, samt en samordnet oppfølging av den enkelte elev med særskilte behov med henblikk på å få til forsvarlig og likeverdig opplæring. Kravet om at det skal være en tjeneste, innebærer at det ikke er adgang til bare å basere seg på kjøp av enkelttjenester fra kommuner/fylkeskommuner eller andre. Det skal være en permanent organiseringsform.

PP-tjenesten kan organiseres som et interkommunalt samarbeid. Dette vil kunne gjøres på grunnlag av Kommuneloven²⁶§ 27 og reglene i denne. Etter Kommuneloven § 28 bokstav a kan lovpålagte oppgaver overlates til en vertskommune dersom den aktuelle loven ikke er til hinder for dette. Forarbeidene åpner for et samarbeid mellom kommunene når det gjelder organisering av en felles PP-tjeneste, og dette er noe som kommunene i stor grad benytter seg av. Den enkelte kommune er da representert i et felles interkommunalt styre og har således styrings- og instruksjonsmyndighet overfor tjenesten. Denne myndigheten vil også en samarbeidskommune ha etter Kommuneloven § 28 bokstav b nr. 5. Det vises videre til at en delegasjon av myndighet til å utøve lovpålagte oppgaver knyttet til PP-tjenesten, ikke innebærer en overdragelse av ansvar fra samarbeidskommunen til vertskommunen. Det følger av Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) side 51 at departementet ikke har funnet grunnlag for å gi forskrifter når det gjelder organiseringen av PP-tjenesten på bakgrunn av det generelle prinsippet om at kommunene bør stå fritt når det gjelder den nærmere organiseringen av de kommunale tjenestene. Dette prinsippet er styrket gjennom kommuneloven. Et samarbeid om utførelse av PP-tjenester etter kommuneloven § 28 bokstav a vil ikke være i strid med Opplæringsloven § 5-6. Dersom kommunen velger et interkommunalt samarbeid om PP-tjenesten, er det viktig at dette ikke gir for liten kapasitet og oversikt.

Organiseringen av PP-tjenesten må være på en slik måte at sakene kan utredes innen rimelig tid. Dersom dette ikke er tilfellet, er organiseringen av PP-tjenesten lovstridig.

Samtidig understrekar departementet det generelle forvaltningsrettslege kravet om at sakar skal førebuast og avgjerast innan rimeleg tid. Departementet meinar at ei kommunal organisering av den pedagogisk-psykologiske tenesta som fører til at tenesta er ute av stand til å gjere eller til å få gjort desse oppgåvene på ein forsvarleg måte og i rimeleg tid, er i strid med desse reglane²⁷

Skoleeier har ansvar for å sikre at PP-tjenesten ikke har en praksis som er i strid med dette. Skoleeier skal også ha et forsvarlig system for å vurdere om PP-tjenesten er organisert på en slik måte og har tilstrekkelig med ressurser til at de kan oppfylle sine oppgaver på en forsvarlig måte, jf. Opplæringsloven § 13-10. Dersom dette ikke er tilfellet, har skoleeier ansvaret for å rette på dette slik at organiseringen av PP-tjenesten er i samsvar med kravene i Opplæringsloven.

PP-tjenestens individrettede og systemrettede arbeid

Opplæringsloven understreker PP-tjenestens tosidige arbeidsoppgaver: PP-tjenesten skal både sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering når loven krever det, og tjenesten skal bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov, jf. § 5-6 annet ledd. Sistnevnte betegnes ofte som PP-tjenestens systemrettede arbeid

Det er nær sammenheng mellom det individrettede og det systemrettede arbeidet. Tjenesten kan for eksempel gi råd både på individuelt og på generelt grunnlag om hvordan man kan avhjelpe vanskene elevene har innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak, kan også bidra til å forebygge vansker av ulik art og dermed redusere behovet for spesialundervisning.

Krav til PP-tjenestens kompetanse

Kravene til den sakkyndige vurderingen innebærer også krav til kvaliteten på det arbeidet PP-tjenesten utfører. Indirekte stiller § 5-3 også krav til kompetansen og krav til hvordan PP-tjenesten er organisert. Det er en forutsetning at PP-tjenesten er organisert slik at den er tilgjengelig for de gruppene den særlig skal stå til tjeneste for, det vil si barn, unge og voksne som har rettigheter etter Opplæringsloven. PP-tjenesten kan ikke avvise noen som har krav på tilbud fra tjenesten, med den begrunnelsen at det er for liten kapasitet. Det må også legges til grunn at kapasiteten til PP-tjenesten er tilstrekkelig stor til at utredningsoppgavene kan bli løst innen rimelig tid.

Dersom PP-tjenesten selv ikke har nok fagkompetanse i en sak, må det innhentes kompetanse utenfra, for eksempel fra statlig kompetansesenter, privat sakkyndig eller kommunehelsetjenesten. Det er viktig å påpeke betydningen av at også innhentede sakkyndige uttalelser fra andre instanser inngår i PP-tjenestens helhetlige vurdering av saken. Dette skal trekkes inn i vurderingen av hva som vil gi et likeverdig opplæringstilbud.

PP-tjenestens selvstendige stilling

PP-tjenesten hører inn under den allmenne organisasjons- og instruksjonskompetansen til kommunen/fylkeskommunen. Det vil si at kommunen/fylkeskommunen kan pålegge tjenesten andre oppgaver i tillegg til dem som fremgår av Opplæringsloven. Opplæringsloven § 5-3 stiller minstekrav til hva den sakkyndige vurderingen skal utrede og ta standpunkt til, og kommunen/fylkeskommunen kan ikke gi instruksjoner som fører til at disse kravene blir mangelfullt ivaretatt. PP-tjenesten må sørge for at avgjørelsene blir tatt på best mulig faglig grunnlag, jf. også Forvaltningsloven § 17. Dersom PP-tjenesten gir tilrådinger basert på mangelfullt eller misvisende grunnlag, kan det føre til at enkeltvedtaket må regnes som ugyldig.

Kommunen/fylkeskommunen kan sette krav til den sakkyndige vurderingen utover de kravene som følger av § 5-3. Dette følger av at kommunen/fylkeskommunen i siste instans er ansvarlig for at den sakkyndige vurderingen gir et forsvarlig grunnlag for å treffe et enkeltvedtak. Det er en nær relasjon mellom den sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket, og kvaliteten på den sakkyndige vurderingen vil ha stor betydning for kvaliteten på enkeltvedtaket. Det er derfor viktig at fylkeskommunen/kommunen bruker sin adgang til å instruere denne delen av et underordnet organs virksomhet. Dette kan gjøres ved at fylkeskommunen/kommunen setter ytterligere minstekrav til den sakkyndige vurderingen.

Selv om PP-tjenesten organisatorisk og økonomisk hører inn under kommunen/fylkeskommunen, kan ikke PP-tjenesten instrueres om hva som skal være konklusjonen i de sakkyndige vurderingene. I dette ligger det blant annet at fylkeskommunen/kommunen ikke kan sette grenser for hvilke tilrådinger og vurderinger PP-tjenesten kan komme til. PP-tjenesten skal være faglig uavhengig, for eksempel knyttet til tilrådingen av omfanget. Fylkeskommunen/kommunen kan heller ikke instruere PP-tjenesten om at PP-tjenesten ikke skal uttale seg om gitte sider av opplæringstilbudet.

6.5.2.

Krav til den sakkyndige vurderingen

Det er fastsatt nærmere i § 5-3 hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Vurderingstemaet for den sakkyndige vurderingen er fastsatt i Opplæringsloven § 5-3 første ledd siste punktum:

Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast.

Dette vurderingstemaet må ses i sammenheng med § 5-1 og vilkårene som stilles her. Kravene i § 5-3 kan innfortolkes i § 5-1. Det er viktig at sakkyndig har dette i bakhodet under vurderingen.

Den sakkyndige vurderingen har to hovedelementer; utredning og tilråding.

Det er gitt nærmere krav til hva den sakkyndige vurderingen skal utrede og gi tilråding om i § 5-3 annet ledd. Listen her må ikke anses som uttømmende, men som minstekrav til en sakkyndig vurdering. Paragraf 5-3 annet ledd krever at:

Den sakkunnige vurderinga skal blant anna greie ut og ta standpunkt til

•

eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbodet

•

lærevanskar hjå eleven og andre særlege forhold som er viktige for opplæringa

•

realistiske opplæringsmål for eleven

•

om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet

•

kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod

Det er følgelig fem momenter som en sakkyndig vurdering skal utrede og ta stilling til. Opplæringsloven inneholder ikke noen krav til i hvilken form den sakkyndige vurderingen skal foreligge.

Den sakkyndige vurderingen skal munne ut i en skriftlig rapport fra PP-tjenesten til skoleeier/skolen. Den skriftlige rapporten skal tilfredsstille de innholdsmessige kravene i § 5-3 første og annet ledd. Rapporten må være utfyllende både når det gjelder utredninger og tilrådinger. Således kan skoleeier/skolen enkelt se de faglige vurderingene som ligger til grunn for den sakkyndige vurderingen, og bruke den sakkyndige vurderingen som grunnlag for sitt enkeltvedtak. Rapporten må være klar og tydelig på hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud for den aktuelle eleven. Dette vil stille krav til rapportens innhold og konkretiseringsgrad. En rapport som er så generell at det ikke er mulig for skoleeier/skolen å finne en utredning og tilråding knyttet til hva slags tilrettelegging den enkelte eleven har behov for, vil være ufullstendig. Dette vil blant annet kunne være manglende angivelse av omfang eller realistiske opplæringsmål for eleven.

Et avkrysningsskjema som ikke utdyper den enkelte elevens behov utover det som fremgår av avkrysningene, vil ikke være godt nok. PP-tjenesten skal foreta en individualisert vurdering. Dersom utredningene og tilrådingene i den sakkyndige vurderingen ikke er tydelige og klare på hva som er elevens behov, og hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven, vil skoleeier/skolen ikke ha et tilstrekkelig grunnlag for å treffe et enkeltvedtak på forsvarlig grunnlag. Dersom skoleeier/skolen fatter et enkeltvedtak på en mangelfull sakkyndig vurdering, vil skoleeier/skolen vanskelig kunne sies å ha opplyst saken godt nok, jf. Forvaltningsloven § 17. Nedenfor utdypes kravene som stilles til PP-tjenestens sakkyndige vurdering.

6.5.2.1. Utredning

PP-tjenesten har som sakkyndig instans ansvar for å foreta en helhetlig utredning ut fra den dokumentasjonen som kan fremskaffes. En utredning innebærer både kartlegging og vurdering. Utgangspunktet for utredningsarbeidet i nye tilmeldte saker er tilmeldingsskjemaet og den pedagogiske rapporten fra skolen. Eventuell kontakt i forkant av tilmeldingen kan også ha betydning. I skolens tilmelding ligger blant annet informasjon om og vurdering av eleven og opplæringssituasjonen og en begrunnelse for hvorfor skolen mener at det er behov for å vurdere om eleven trenger spesialundervisning.

På bakgrunn av det materialet og de opplysningene som foreligger fra skolen, må PP-tjenesten vurdere behovet for å innhente ytterligere opplysninger og foreta egne undersøkelser. Som en del av dette arbeidet må PP-tjenesten benytte seg av ulike kilder og metoder, for eksempel

•

Samtale med eleven/foreldrene

•

Utdypende opplysninger og vurderinger fra skolen

•

Egne undersøkelser, observasjoner og kartleggingsprøver

•

Rapporter og utredninger fra andre sakkyndige

•

Samtale med andre berørte

Samlet sett skal dette materialet gi PP-tjenesten mulighet til å foreta en forsvarlig utredning av de problemene som ligger til grunn for tilmeldingen. Informasjonsinnhentingen må omfatte både forhold knyttet til den enkelte elev og opplæringssituasjonen. Samtaler med eleven/foreldrene kan også benyttes for å bringe frem relevante opplysninger om situasjonen slik den foreligger, og for å få deres syn på hvordan opplæringen bør legges opp. Dersom PP-tjenesten ikke har hatt kontakt med eleven, kan det spørres om utredningen er forsvarlig. Å møte eleven og få et inntrykk av ham/henne er viktig for utredningen og tilrådingen.

I tillegg til å utrede eleven skal skolens muligheter for å ivareta elevens behov for tilrettelegging, også innenfor det ordinære tilbudet, kartlegges. PP-tjenesten bør ha oppmerksomheten rettet mot de relasjonene eleven inngår i, og på det helhetlige læringsmiljøet. Det gjelder blant annet organisering, arbeidsmåter, rutiner og kompetanse. Likeledes kan det miljøet som omgir eleven på fritiden, inngå i en slik samlet vurdering.

Avhengig av den konkrete saken kan det være behov for å innhente ytterligere opplysninger og vurderinger fra skolen. Ofte kan eleven være godt kartlagt tidligere. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å innhente opplysninger om hva som er gjort av andre instanser dersom man vurderer dette som relevant for saken. Da må det innhentes samtykke fra eleven/foreldrene. Det er uansett viktig å koordinere og samordne den informasjonen som allerede foreligger. Skolen kan ha benyttet ulikt kartleggingsmateriell før de melder en elev til PP-tjenesten. Dette bør i så fall gå frem av skolens tilmelding. Som regel må PP-tjenesten foreta egne undersøkelser i tillegg til dem som skolen allerede har gjennomført. Det kan blant annet være nyttig å observere eleven både i naturlige og i mer tilrettelagte situasjoner. Kunnskap om funksjonelle og sosiale konsekvenser av for eksempel bestemte medisinske diagnoser kan også begrunne behov for særskilte tiltak. Det finnes også en rekke kartleggingsprøver og diagnostiske prøver som er standardiserte, og som gir en indikasjon på elevens nivå i forhold til et landsgjennomsnitt. Ulike prøver og tester kan være ett av flere hjelpemidler i vurderingen av om eleven har behov for spesialundervisning.

Dersom PP-tjenesten ikke har fagkompetanse i en sak, må tjenesten innhente delutredning utenfra, for eksempel fra det statlige spesialpedagogiske støttesystemet, barne- og ungdomspsykiatrien, medisinske institusjoner eller fra annen aktuell tjeneste. I enkelte saker kan det være nødvendig å samarbeide med barnevernstjenesten.

Momenter som skal utredes i den sakkyndige vurderingen:

”elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet”

Vurderingen av elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet tilsvarer vurderingen i § 5-1 første ledd, se kapittel 5.1. I denne vurderingen ses det på den ene side på elevens behov for spesialundervisning, blant annet elevens funksjonsnivå, læringsforutsetninger og utviklingsmuligheter. På den annen side ses det på hvordan det ordinære opplæringstilbudet er tilrettelagt i forhold til elevens behov.

Vurderingen av det ordinære opplæringstilbudet og et eventuelt avvik fra reglene om innholdet i opplæringen forutsetter også kjennskap til Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet vil være et viktig redskap når elevens læringsutbytte skal sammenlignes med andre elevers læringsutbytte. Utbyttet av det ordinære opplæringstilbudet må ses i forhold til den kompetansen det kan forventes at eleven har på tidspunktet for vurdering etter Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Det gjelder både den kompetansen som går frem av generell del, og læreplanene for fag. Vurderingen av elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet må også ses i forhold til den kompetansen andre elever på samme klassetrinn har opparbeidet seg. Dersom denne eleven har en lavere kompetanse i faget enn andre elever, er det grunn til å se nærmere på om elevens læringsutbytte er tilfredsstillende eller ikke. Utredningen bør videre klargjøre på hvilke områder eleven eventuelt ikke har et tilfredsstillende utbytte, og hvor omfattende elevenes problemer er.

”elevens lærevansker og andre særlige forhold som er viktige for opplæringen”

I utredningsarbeidet må det kartlegges hvilke særlige vansker og behov eleven har som har betydning for læring og utvikling. I tillegg er det viktig å rette oppmerksomheten mot elevens kompetanse, og på sterke så vel som svake sider. Kjennskap til læringspotensial og utviklingsmuligheter er en forutsetning for senere planlegging av tiltak i opplæringssituasjonen.

III

”realistiske opplæringsmål for eleven”

PP-tjenesten må utrede hvilke opplæringsmål som vil være realistiske for eleven å jobbe mot. Her må utredningen foretas på grunnlag av Læreplanverket for Kunnskapsløftet og kompetansemålene i de ulike læreplanene for fag. Denne delen av utredningen må ses i sammenheng med elevens utbytte av opplæringen, lærevansker og andre forhold som er viktige for opplæringen. Det vil bare være nødvendig å gjøre denne vurderingen i de fagene der eleven ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I denne vurderingen vil det være relevant å trekke inn elevens utviklingsmuligheter.

”om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet”

Hvis en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har vedkommende etter § 5-1 rett på spesialundervisning. I noen grad vil elevens utbytte av den ordinære opplæringen avhenge av den enkelte skoles evne og mulighet til å gi tilpasset opplæring. Kunnskap om elevens utvikling over tid er et viktig hensyn. Er den individuelle utviklingen og mestringen så liten at særskilte tiltak bør settes i verk? Kan eleven få et tilfredsstillende utbytte ved at man endrer på den ordinære opplæringen? Her vil det være aktuelt å trekke inn både elevens utbytte av opplæringen og årsaken til elevens behov. Hvilken form for tilrettelegging vil denne eleven ha behov for, og kan dette gjøres innenfor rammene av den ordinære opplæringen?

”kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod”

PP-tjenesten må utrede hvilket opplæringstilbud eleven skal ha. Hva må til for at elevens opplæringstilbud blir forsvarlig? Dette kravet tilsvarer kravet i § 5-1 annet ledd. I denne utredningen må funnene fra den øvrige utredningen legges til grunn. At eleven ikke får et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen og årsaken til dette er viktig å utrede når det skal vurderes hvilket tilbud eleven skal ha. Her vil også utredningen av hvilke opplæringsmål som er realistiske for eleven, være sentral. Det vil ofte være elevens behov holdt opp mot hva som er realistiske opplæringsmål for eleven, som danner utgangspunktet for å utrede hva som vil være et forsvarlig tilbud for eleven. Utredningen av hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud, må ha et helhetlig perspektiv på opplæringen og ikke bare se på hvilke ekstra ressurser som kan settes inn overfor eleven. I utredningen bør det ses nærmere på følgende:

•	Hvilke kompetansemål kan eleven jobbe mot?
•	Hvilket innhold skal det være i opplæringen (dette må avgjøres i sammenheng med kompetansemålene som eleven skal jobbe mot)?
•	Elevens behov for ekstra tilrettelegging i forhold til rammefaktorene²⁸
•	Elevens behov for særskilt tilrettelegging av arbeidsmåtene.
•	Behov for særskilt tilrettelegging på grunn av elevens evner og forutsetninger.
•	Hvordan skal elevens læringsutbytte evalueres?

En utredning av hva slags opplæringstilbud en elev skal ha for at tilbudet skal være forsvarlig, må belyse elevens opplæringssituasjon så utfyllende som mulig.

6.5.2.2. Tilråding

På bakgrunn av det samlede utredningsarbeidet skal PP-tjenesten gi en tilråding om eleven har behov for spesialundervisning, og uttale seg om hva som etter PP-tjenestens vurdering i tilfelle bør være opplæringens innhold. Tilrådingen skal ta utgangspunkt i de samme punktene i Opplæringsloven § 5-3 annet ledd som i utredningen.

PP-tjenestens tilråding må ses i sammenheng med både elevens individuelle forutsetninger og de opplæringsmålene som er gitt gjennom lov og læreplaner. Imidlertid vil det for tilrådingens del særlig være de tre siste punktene i § 5-3 annet ledd som er mest relevante. Punkt nummer 1 og 2 er først og fremst viktige i utredningen, og disse danner et viktig grunnlag for tilrådingen. Dette betyr at tilrådingen skal omtale følgende momenter i § 5-3 annet ledd:

•	realistiske opplæringsmål for eleven
•	om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet
•	kva for opplæring som vil gi eit forsvarleg opplæringstilbod

Disse momentene henger nøye sammen, og vurderingen av dem må derfor ses i sammenheng.

Det bør fremgå av den sakkyndige vurderingen i hvilken grad PP-tjenesten har lagt vekt på synspunktene fra foreldrene/eleven, jf. § 5-4 tredje ledd.

En sakkyndig vurdering skal inneholde en tilrådning knyttet til:

”realistiske opplæringsmål for eleven”

Tilrådingen fra PP-tjenesten må angi realistiske opplæringsmål for eleven. Disse målene bør være av generell og overordnet karakter og kunne danne grunnlag for en nærmere konkretisering gjennom IOP-en som skolen senere må utarbeide. Imidlertid må opplæringsmålene ikke være så generelle og overordnede at de ikke gir skoleeier/skolen noen veiledning knyttet til hvilke opplæringsmål eleven bør jobbe mot.

PP-tjenesten må avveie behovet for særskilte individuelle tilpasninger opp mot bestemmelsene om opplæringens innhold. På den ene side må man følge vanlig fag- og timefordeling så langt det er rimelig og meningsfylt. På den annen side må man angi avvik som eventuelt er nødvendige, for at eleven skal få en opplæring som passer ut fra sine evner og forutsetninger. Behov for større eller mindre avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet, enten for hele fag eller deler av fag, bør angis generelt og må forutsettes nærmere omtalt i IOP-en. Eventuelle avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet må bygge på en forsvarlig skjønnsmessig vurdering og ikke lede til tilfeldig bortvalg, slik at det kan få unødige negative og utilsiktede konsekvenser for vedkommendes senere utdannings- og yrkesløp. Elevens realistiske opplæringsmål bør ta utgangspunkt i kompetansemålene i læreplanene for fag. Opplæringsmålene kan enten være alle kompetansemålene i et fag, noen av kompetansemålene eller de kan være omformuleringer av kompetansemålene. Det viktige er at det synliggjøres hvilke opplæringsmål/kompetansemål eleven skal jobbe mot i de fagene det tilrådes at eleven skal ha spesialundervisning.

”om ein kan hjelpe på dei vanskane elevens har innanfor det ordinære opplæringstilbodet”

Som omtalt foran, skal PP-tjenesten i sitt utredningsarbeid kartlegge og vurdere elevens utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Dersom PP-tjenesten konkluderer med at eleven ikke har behov for spesialundervisning, bør tjenesten likevel gi råd om hvordan skolen ved å utvikle og tilrettelegge det ordinære opplæringstilbudet kan avhjelpe de vanskene eleven har. Dette vil danne et viktig grunnlag for skolens nærmere utforming av et opplæringstilbud for eleven gjennom vanlig tilpasset opplæring.

De fleste elever som får spesialundervisning, deltar i den ordinære opplæringen i en større eller mindre del av tiden. Det kan derfor være aktuelt at PP-tjenesten – i tillegg til å gi råd om hvordan spesialundervisningen bør legges opp – også gir råd om hvordan eleven kan hjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet som eleven tar del i. Samlet skal dette bidra til et forsvarlig opplæringstilbud for eleven.

III

”kva for opplæring som vil gi eit forsvarleg opplæringstilbod”

Ut fra en samlet vurdering må PP-tjenesten i sin tilråding beskrive hva som er et forsvarlig opplæringstilbud for eleven. Tilrådingen bør blant annet peke på områder hvor eleven trenger ekstra hjelp, hvilken type opplæring som bør iverksettes, og omfanget av hjelpen. Tilrådingen må foruten realistiske opplæringsmål også omfatte prinsippene for innholdet i opplæringen samt den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen. Når det gjelder innholdet, må blant annet behovet for individuelle avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet klargjøres. Med hensyn til prinsipper for den organisatoriske gjennomføringen bør tilrådingen peke på løsninger som bidrar til god basisgruppe-/klassetilhørighet. Dersom eleven har behov for gruppe- eller ene-undervisning i større eller mindre grad, må dette også behandles. Dersom det er tale om gruppeundervisning, kan det også være aktuelt å uttale seg om gruppens størrelse ut fra elevens behov. En eventuell gruppe må ikke være større enn at alle elevene i gruppen får et forsvarlig tilbud. Det må i denne sammenheng også tas hensyn til gruppens sammensetning. Eleven skal ha en opplæring ut fra sine evner og forutsetninger, herunder at opplæringen skal virke inkluderende og bidra til at eleven kan ta aktivt del i et sosialt, faglig og kulturelt fellesskap. Dette innebærer en avveiing mellom differensiering og integrering. Det er viktig at PP-tjenesten foretar denne avveiingen.

I særskilte unntakstilfeller kan det gis tilråding om tilknytning til en annen skole i større eller mindre del av tiden, dersom det vurderes som det beste ut fra hensynet til eleven. Muligheten for at nærskolen kan gi et forsvarlig opplæringstilbud skal likevel alltid vurderes først. Dette må gjøres blant annet for å klargjøre overfor eleven/foreldrene hva valgmulighetene innebærer av fordeler og ulemper. Det er viktig at eleven/foreldrene informeres om at eleven har rett til spesialundervisning ved nærskolen dersom eleven/foreldrene krever det, uavhengig av hva PP-tjenesten måtte tilrå når det gjelder skoleplassering.

6.5.2.3. Særlige spørsmål knyttet til den sakkyndige vurderingen

Tilsyn med spesialundervisningen i kommunene og fylkeskommunene²⁹ har avdekket at det er uklarheter knyttet til den sakkyndige vurderingen og hva denne skal inneholde. Tilsynet har også avdekket at det er store forskjeller mellom de ulike skoleeierne og kvaliteten på de sakkyndige vurderingene. Den sakkyndige vurderingen skal være i samsvar med minstekravene i § 5-3 annet ledd. Dette innebærer blant annet at den skal være så utførlig at skoleeier/skolen ikke er i tvil om hva PP-tjenesten egentlig tilrår, for eksempel i forhold til omfang, når enkeltvedtak om spesialundervisning skal gjøres. Den sakkyndige vurderingen må også være utformet i en slik språkdrakt at skoleeier/skolen forstår innholdet i den. Det bør også være slik at foreldrene kan forstå innholdet i vurderingen. Nedenfor følger en oversikt over noen særlige problemstillinger.

Den sakkyndige vurderingens konkretiseringsgrad

Opplæringsloven § 5-3 fastsetter krav til momenter som skal utredes, og som det skal gis tilråding om. Derimot sier ikke bestemmelsen noe om hvor konkret PP-tjenesten må være i sin fremstilling/redegjørelse. Dette har ført til ulik praksis, og det er uheldig. I forbindelse med en sakkyndig vurdering og et detaljeringsnivå, er det viktig å være så konkret som mulig. PP-tjenestens anbefalinger danner et viktig grunnlag for enkeltvedtaket om spesialundervisning og IOP-en. Det er viktig at PP-tjenesten er konkret. Dersom PP-tjenesten mener at den mangler kjennskap til en enkelt elev, er det mulig å få et bedre grunnlag. Dette kan blant annet oppnås ved å ta kontakt med elevens lærere, foreldre og eleven selv.

Den sakkyndige vurderingen må blant annet være konkret om enkelte sider ved tilbudet til eleven. Dette gjelder blant annet behovet for særskilt utstyr, læremidler og kompetanse hos personalet. Dersom eleven har behov for logopedhjelp, er det viktig at dette nevnes eksplisitt i den sakkyndige vurderingen. Omfanget av den logopediske hjelpen skal også angis. Det samme gjelder for synspedagogisk hjelp. Det er også viktig at den sakkyndige vurderingen sier noe om hva innholdet i timene skal være, blant annet forholdet til Læreplanverket for Kunnskapsløftet og eventuelle avvik fra dette. Opplæringsloven krever derimot ikke at den sakkyndige lager en fullt ferdig individuell opplæringsplan. Den skal utarbeides av skolen, ikke av PP-tjenesten.

Omfang

Den sakkyndige vurderingen skal angi omfanget av elevens behov for spesialundervisning. Å avgi en sakkyndig vurdering uten å angi omfanget vil være en ufullstendig vurdering, og den kan ikke sies å gi en klar og tydelig angivelse av elevens behov³⁰. Sakkyndig har heller ikke oppfylt kravene i § 5-3 annet ledd dersom omfanget ikke er angitt. En angivelse av timer er en nødvendig del av kravet i § 5-3 annet ledd siste strekpunkt: ”kva for opplæring som gir eit forsvarleg opplæringstilbod”. Angivelsen av omfanget inkluderer uttalelser om elevens behov for tid til spesialundervisning. Det gjelder blant annet tid som må fordeles på ulike organisatoriske løsninger, behov for særskilt kompetanse og ekstra personale som må settes inn (særskilt lærerkompetanse, assistent), dersom dette er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig tilbud. Og dersom PP-tjenesten med sin spisskompetanse ikke føler seg kvalifisert til å si noe om omfanget, hvem er da kvalifisert til dette?

I tilrådingen av omfanget skal elevens behov angis i timer. Det er ikke tilstrekkelig med en angivelse om at elevens behov er lite – middels – stort. En angivelse i skjønnsmessige størrelser overlater for mye tolkningsrom til skoleeier/skolen når enkeltvedtak skal fattes. Det er dessuten vanskelig for skoleeier å avgjøre hva som vil være et stort behov, kontra et middels behov. PP-tjenesten kan følgelig ikke la være å uttale seg om timer og begrunne det med at ”det er for vanskelig”. PP-tjenesten skal ha faglig kompetanse og ha utredet saken så godt at det skal være mulig å fastsette elevens behov i timer. Videre vil også Læreplanverket for Kunnskapsløftet og fag- og timefordelingen kunne være et nyttig hjelpemiddel når antall timer skal angis. Det er her fastsatt hvor mange timer eleven skal ha i de ulike fagene i fag- og timefordelingen i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Dette kan være et hjelpemiddel når det sammenholdes med hvilken tilpasning som anbefales for denne eleven. Timene skal som hovedregel angis i klokketimer. Dette er i samsvar med tidsangivelsene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

Det er ikke sagt noe om hvordan timene skal angis, og her har blant annet Sivilombudsmannen avdekket at det er store forskjeller i praksis³¹. Det er eksempler på at timer angis i uketimer eller årstimer, og at omfanget i den samme sakkyndige vurderingen angis i vekselvis uketimer og årstimer. Dette gjør den sakkyndige vurderingen vanskelig tilgjengelig. Den sakkyndige vurderingen må velge enten en angivelse i uketimer eller i årstimer. En kombinasjonsløsning er uegnet i praksis. I forhold til om omfanget skal angis i årstimer eller uketimer, vil Utdanningsdirektoratet anbefale at PP-tjenesten konsekvent angir ressursbehovet i årstimer. Årstimer gir skolen mer fleksibilitet knyttet til når og hvordan timene skal brukes enn det uketimer gjør. Uketimer låser skolen mer, og gir skolen/lærerne mindre handlingsrom i planleggingen av elevens tilbud. PP-tjenesten kan angi timer i en tidsramme, men denne tidsrammen bør da ikke være for stor.

Det kan tenkes ett unntak fra hovedregelen om at omfaget skal angis i timer. Dette vil være i forbindelse med elever med atferdsvansker. For noen av disse elevene vil det være usikkert i hvor stort omfang eleven kan være inne i den ordinære opplæringen, og hvor stort omfang eleven trenger særskilt tilrettelegging, for eksempel bistand fra assistent. Eleven vil kanskje kunne være inne i den ordinære opplæringen i store deler av opplæringen, men iblant vil elevens utagerende atferd kreve strakstiltak hvor eleven eksempelvis tas ut av den ordinære opplæringen. En angivelse av dette omfanget kan være vanskelig, om ikke umulig. Her vil kravet til klarhet kunne ivaretas ved at det skisseres nærmere hvilke tiltak som bør iverksettes ved utagerende atferd.

Elevens helhetlige tilbud

Ved den konkrete vurderingen av hva som er et forsvarlig opplæringstilbud for elever med særskilte behov, må spesialundervisningen og den ordinære undervisningen eleven får, ses i sammenheng. Elevens totale opplæringstilbud må være likeverdig med det opplæringstilbudet andre elever får gjennom sin ordinære opplæring. Det er viktig at PP-tjenesten i sin tilråding ser på det samlede opplæringstilbudet som eleven bør ha, og ser den opplæringen eleven har i ordinær gruppe i sammenheng med eventuell ene-undervisning.

Varigheten av den sakkyndige vurderingen

Opplæringsloven regulerer ikke hvor lenge en sakkyndig vurdering er gyldig. I NOU 1995:18 virker det som om det forutsettes at sakkyndige vurderinger skal utarbeides årlig. Dette vil ofte ikke være nødvendig dersom den sakkyndige vurderingen er grundig. Her kan det tenkes at en sakkyndig vurdering kan gjelde for mer enn ett opplæringsår. Dette vil bare gjelde dersom elevens behov ser ut til å være mer eller mindre uendrede. Videre understrekes det at rutiner for gjentatt tilmelding vil komme til anvendelse her. Etter at den sakkyndige vurderingen er gjort, vil ofte senere vurderinger kunne gjøres på grunnlag av denne sakkyndige vurderingen, elevens individuelle opplæringsplan, halvårsrapportene og annet materiell som dokumenterer elevens behov og utvikling. For mer om dette, se kapittel 6.4.2.

Når en elev fullfører grunnskolen, skal ikke den sakkyndige vurderingen som er utferdiget for eleven i grunnskolen, brukes som sakkyndig vurdering for fylkeskommunen når de treffer enkeltvedtak om at eleven har rett til spesialundervisning i videregående opplæring.³² Det skal da utarbeides ny sakkyndig vurdering. Denne skal vurdere elevens behov knyttet til videregående opplæring og det utdanningsprogrammet eleven er tatt inn til. Det er viktig at det søkes om spesialundervisning så snart som mulig etter at en elev er tatt inn til et utdanningsprogram, slik at sakkyndig vurdering kan utarbeides og nytt enkeltvedtak fattes. Å bruke en sakkyndig vurdering fra grunnskolen som grunnlag for enkeltvedtak om spesialundervisning i videregående opplæring, vil være en saksbehandlingsfeil. Noe annet er betydningen av å vite noe om sakkyndige vurderinger og den særskilte tilretteleggingen eleven har hatt i grunnskolen, når fylkeskommunen foretar sakkyndig vurdering for videregående opplæring. Det kan være viktig å ha kjennskap til dette når det skal vurderes hvilken tilrettelegging eleven bør ha.

Tidsbegrensede vedtak i overgangen mellom grunnskolen og videregående opplæring

Sakkyndige vurderinger fra grunnskolen kan bare legges til grunn for et tidsbegrenset vedtak om spesialundervisning i videregående opplæring. Søkere til videregående opplæring vil først være fylkeskommunens ansvar etter inntak og skolestart på høsten. For å sikre disse elevene spesialundervisning, herunder organisering, eventuelle unntak fra læreplanen og fag- og timefordeling, må det fattes enkeltvedtak ut fra de opplysningene man har på det aktuelle tidspunktet. Et tidsbegrenset vedtak vil bare gjelde inntil elevene er utredet av PP-tjenesten for videregående opplæring, og til det er fattet et nytt vedtak om spesialundervisning. Dette skal skje så raskt som mulig etter at elevene er tatt inn i videregående opplæring og innenfor rammen av hva som regnes som forsvarlig saksbehandlingstid, jf. Forvaltningsloven § 11a. Det er viktig at fylkeskommunen/skolen foretar tilmeldingen til PP-tjenesten så snart de er kjent med elevens behov. For elever som har hatt enkeltvedtak om spesialundervisning, vil dette være kjent ved inntaket.

6.5.3.

Forsvarlig saksbehandlingstid

Opplæringsloven setter ingen tidsfrister for PP-tjenestens behandling av saker om spesialundervisning. Det er kun fastsatt at kommuner og fylkeskommuner skal ha en PP-tjeneste i § 5-6 og i § 5-3 at PP-tjenesten skal avgi sakkyndige vurderinger samt noen momenter som det skal utredes om, og som det skal gis tilråding om. Imidlertid må Opplæringsloven forstås slik at saken må avgjøres innen rimelig tid, og saksbehandlingen skal være forsvarlig. Dette må suppleres med Forvaltningslovens regler. Disse vil gjelde for hele prosessen, fra skolen starter vurderingen av om eleven har behov for spesialundervisning og til enkeltvedtaket er fattet. PP-tjenesten er et ledd i utredningen av saken.

Det fremgår av Forvaltningsloven § 11a at i forbindelse med enkeltvedtak skal forvaltningsorganet ”forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold”. Kravet om at saken skal behandles ”uten ugrunnet opphold” gjelder også for PP-tjenesten, jf. at den sakkyndige vurderingen er en del av saksforberedelsen. Det er videre slik at enkeltvedtak skal fattes, og parten skal underrettes om dette ”så snart som mulig”, jf. Forvaltningsloven § 27. I denne forbindelse er det viktig at PP-tjenesten som saksforberedende organ ser sin rolle i dette, og ser at dersom PP-tjenesten trenger en uforholdsmessig lang saksbehandlingstid, må organet varsle kommunen om dette slik at skoleeier/skolen kan gi melding til foreldrene/eleven. Det er i § 11a tredje ledd fastsatt at det i saker som gjelder enkeltvedtak, som en sak om spesialundervisning gjør, skal det gis et foreløpig svar, dersom enkeltvedtak ikke kan treffes innen én måned etter at henvendelsen er mottatt. Det foreløpige svaret skal gjøre rede for hvorfor henvendelsen ikke kan behandles tidligere og så vidt mulig anslå når svar kan ventes. Disse reglene betyr at PP-tjenesten skal gi en melding til skoleeier/skolen dersom deres saksbehandlingstid fører til at kommunen ikke kan behandle saken innen én måned. Skoleeier sender det foreløpige svaret til foreldrene/eleven.

Kravet om at saken skal behandles ”innen rimelig tid” innebærer blant annet at PP-tjenesten eller skoleeier ikke har adgang til å innføre ventelister for utredning av en elevs behov for spesialundervisning. En slik venteliste vil stride mot elevens rett til spesialundervisning. Eleven har en individuell rett til spesialundervisning dersom han/hun ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. § 5-1. Elevens rett skal ikke treneres på grunn av lang saksbehandlingstid hos PP-tjenesten. Økonomiske og kapasitetsmessige årsaker til at elever ikke utredes, er ikke en legitim grunn for at det tar lang til å utarbeide en sakkyndig vurdering. I tilfeller hvor skoleeier har lang saksbehandlingstid på grunn av kø og for få PP-rådgivere, vil det måtte vurderes om skoleeier ikke oppfyller sine plikter etter Opplæringsloven. Dette vil være i strid med Opplæringslovens intensjoner. Skoleeier plikter å ha et forsvarlig system for at elevens rettigheter og plikter oppfylles etter, jf. Opplæringsloven § 13-10.

6.5.4.

Skoleeiers ansvar

Skoleeier har i siste instans ansvar for at den sakkyndige vurderingen gir et forsvarlig grunnlag for å behandle saker om spesialundervisning og fatte enkeltvedtak. Dersom skoleeier for eksempel mener at den sakkyndige vurderingen ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for å utforme et vedtak, skal skoleeier be PP-tjenesten om å utrede dette nærmere før enkeltvedtak treffes. I tillegg kan skoleeier også bestille en sakkyndig vurdering fra for eksempel en privat sakkyndig eller et statlig spesialpedagogisk senter. Dersom skoleeier fatter et enkeltvedtak på grunnlag av en mangelfull sakkyndig vurdering, vil dette ikke bare være i strid med prinsippet om forsvarlig saksbehandling, men også med utredningsplikten i Forvaltningsloven § 17.

6.5.5.

Foreldrenes adgang til å innhente alternativ vurdering fra sakkyndig

Foreldrene eller eleven kan, dersom de ønsker det, innhente en alternativ vurdering fra en sakkyndig i tillegg til den som utarbeides av PP-tjenesten. Dersom dette gjøres, skal den alternative vurderingen fra den sakkyndige tillegges vekt når skoleeier/skolen treffer enkeltvedtak om spesialundervisning. Denne vurderingen vil være en del av sakens dokumenter.

Hovedregelen er at foreldrene selv må betale for denne alternative vurderingen. Unntaket vil være dersom foreldrene får omgjort et vedtak om spesialundervisning til sin gunst, jf. Forvaltningsloven § 35. Forvaltningsloven § 36 gir i slike tilfeller søkerne en rett til å få dekket vesentlige og nødvendige kostnader.

Lov om kommuner og fylkeskommuner. Denne regulerer både virksomheten til kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsene det henvises til, gjelder også for fylkeskommunene.

Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) side 51

I vurderingen av rammefaktorene skal blant annet omfanget av elevens behov for spesialundervisning vurderes.

For fylkeskommunenes del er det også avdekket at en del fylkeskommuner ikke selv utarbeider sakkyndige vurderinger, men bruker sakkyndige vurderinger som tidligere er utarbeidet av kommunene. Dette er det ikke adgang til.

Det understrekes at den sakkyndige vurderingen må oppfylle kravene både til den kvalitative beskrivelsen og den kvantitative beskrivelsen av hva som vil være et forsvarlig tilbud for eleven.

For mer informasjon om dette, se Stette, Øystein (2007) Saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisningen. Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen

Se kapittel 7.1 som behandler inntak til videregående opplæring, og sakkyndige vurderingers rolle i denne sammenheng. Dette er en annen problematikk enn den som behandles i dette kapitlet.

6.6.

Fase 4: Vedtaksfasen

Etter at PP-tjenesten har oversendt sin sakkyndige vurdering til skoleeier/skolen, skal vedtaksinstansen vurdere og avgjøre om eleven har rett til spesialundervisning, jf. § 5-1. Skoleeier/skolen fatter et enkeltvedtak om dette. Enkeltvedtaket må være i samsvar med reglene i Opplæringsloven kapittel 5 og Forvaltningsloven, samt ulovfestede forvaltningsprinsipper.

Fasen avsluttes med at enkeltvedtaket sendes til eleven og foreldrene. Dersom foreldrene eller eleven klager på enkeltvedtaket, vil klagebehandlingen også omfattes av denne fasen.

Fasen er regulert i Opplæringsloven §§ 5-1, 5-3, 5-4 og Forvaltningsloven.

6.6.1.

Om enkeltvedtaket m.m.

Opplæringsloven har ingen særskilte regler om utformingen eller innholdet i enkeltvedtaket, utover at avvik fra den sakkyndige vurderingen må begrunnes. Kravet er at det skal treffes enkeltvedtak om spesialundervisning etter § 5-1, jf. Opplæringsloven § 5-3 første ledd. Kravet til innhold er at enkeltvedtaket må avgjøre om eleven har rett til spesialundervisning etter § 5-1 første ledd. Dersom eleven innvilges spesialundervisning, må enkeltvedtaket ta stilling til hva som er et forsvarlig tilbud etter § 5-1 annet ledd for den aktuelle eleven.

Siden det ikke er saksbehandlingsregler i Opplæringsloven, kommer saksbehandlingsreglene i Forvaltningsloven til anvendelse. Her vil blant annet reglene om forhåndsvarsling i § 11a, kravet til utredning av saken i § 17, kravet til begrunnelse i §§ 23, 24 og 25, klageadgang i § 27 og partsinnsyn jf. §§ 18 og 19 være sentrale regler som har betydning for hvordan kommunen utformer enkeltvedtaket.

Før det blir truffet enkeltvedtak om spesialundervisning, skal det innhentes samtykke fra foreldrene/eleven, jf. Opplæringsloven § 5-4 annet ledd. Dersom samtykke ikke gis, skal det ikke treffes enkeltvedtak om spesialundervisning.

6.6.1.1. Enkeltvedtak også ved avslag

Også i de tilfellene hvor skoleeier/skolen kommer til at eleven ikke har behov for spesialundervisning, skal det treffes et enkeltvedtak om dette. Når det fattes enkeltvedtak, utløses elevens/foreldrenes klagerett. Det er derfor viktig for elevens rettssikkerhet at det fattes enkeltvedtak om dette. I alle tilfeller hvor skoleeier/skolen har tilmeldt eleven til PP-tjenesten, skal saken avgjøres ved at det treffes et enkeltvedtak.

6.6.1.2. Krav til enkeltvedtakets innhold

Når enkeltvedtaket skal treffes er det viktig at det er utredet i tilstrekkelig grad. Det er også viktig at enkeltvedtaket klart og tydelig angir hva slags opplæringstilbud eleven skal ha. I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) på side 169 i merknad til § 5-3 er det understreket at det må fremgå klart og fullstendig hva slags opplæringstilbud eleven skal ha. Her sies det om enkeltvedtaket:

Eit vedtak i kommunen og fylkeskommunen om spesialundervisning eller spesialundervisning skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbod eleven skal få. Eit vedtak som berre tildelar eleven ein viss timeressurs utan å fastsetje nærmare kravet til innhaldet i eller den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, er ikkje nok.

Enkeltvedtaket må si noe om elevens behov og hva som er et forsvarlig opplæringstilbud. Det skal blant annet si noe om innholdet i opplæringen, den organisatoriske gjennomføringen og omfanget av eventuelle støttetiltak.

I praksis kan det være tilstrekkelig om det i enkeltvedtaket står at det som er tilrådd i den sakkyndige vurderingen, skal ligge til grunn. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen er tilstrekkelig klar.

Dersom det gjøres avvik fra den sakkyndige vurderingen, må det klart fremgå hva avviket består i, og det må være tydelig hva hele opplegget går ut på. Et vedtak som bare omfatter omfanget av spesialundervisningen, er ikke nok. Det samme gjelder et enkeltvedtak som ikke vurderer hvilket opplæringstilbud en elev skal ha, utover å fastsette at eleven skal ha timer med assistent eller ekstra lærerressurs. Dette sier ikke noe om hvordan opplæringen skal organiseres, i hvilke fag eleven har behov for særskilt tilrettelegging utover det ordinære opplæringstilbudet og hvilket innhold det skal være i opplæringstilbudet. Et slikt enkeltvedtak vil ved behandling hos en klageinstans som hovedregel ha en saksbehandlingsfeil.

Eleven skal ikke ha andre avvik fra den ordinære opplæringen enn det som er omtalt i enkeltvedtaket. IOP-en som eleven skal ha, må være utformet på bakgrunn av enkeltvedtaket (og eventuelt den sakkyndige vurderingen), og det vil ikke være adgang til å fastsette andre hjelpetiltak i IOP-en enn det som kan utledes av enkeltvedtaket. Dersom enkeltvedtaket for eksempel ikke sier noe om skriftlig sidemål og fritak for opplæring i dette, kan eleven ikke gis fritak med hjemmel i Opplæringsloven kapittel 5. Enkeltvedtaket må omhandle hele det opplæringstilbudet eleven skal ha, og klart og tydelig fremstille hva som for denne eleven vil være et forsvarlig opplæringstilbud, jf. § 5-1 annet ledd. Enkeltvedtaket skal fastsette prinsippene for innholdet i opplæringen, den organisatoriske gjennomføringen og eventuelle støttetiltak. Dette kan blant annet omfatte om det skal være avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet i større eller mindre grad, og hvilke fag dette skal gjelde for. Videre kan det omfatte skoletilhørighet og basisgruppe-/klassetilhørighet. Det kan også omfatte maksimal gruppestørrelse og eneundervisning dersom opplæringen i deler av tiden skal foregå utenfor den ordinære gruppen. Det kan også omfatte særskilt lærerkompetanse, assistent og utstyr. Dersom eleven har behov for logopedisk- eller synspedagogisk hjelp, må dette også fremgå av enkeltvedtaket.

For elever på ungdomstrinnet som har behov for spesialundervisning i fagene norsk og engelsk, bør også enkeltvedtaket avklare elevens opplæring i fagene fordypning i engelsk/norsk og fremmedspråk. I tilfeller hvor eleven har behov for avvik fra læreplanen i norsk og/eller engelsk, bør det vurderes særskilt i hvilken grad eleven skal ha opplæring i fordypning i norsk, engelsk eller fremmedspråk. Videre skal det vurderes hva som må gjøres for at eleven skal kunne få et forsvarlig utbytte av denne opplæringen. Dersom dette ikke er omtalt i enkeltvedtaket, skal eleven ha fordypning i norsk/engelsk eller opplæring i fremmedspråk.

Enkeltvedtaket må angi omfanget av spesialundervisningen. Dette skal gjøres i tid. Enkeltvedtaket er neppe fullstendig dersom dette mangler. En angivelse av omfang i vage skjønnsmessige størrelser som stort – middels - lite, vil ikke oppfylle kravet til klarhet. Utover dette er det opp til kommunen å avgjøre hvordan omfanget skal angis. Når det skal avgjøres på hvilken måte omfanget skal angis, bør skoleeier tenke gjennom hvilken form for angivelse av omfang som vil være den mest funksjonelle. Trolig vil det være best å angi elevens behov i årstimer. En angivelse i årstimer vil gi lærerne handlingsrom knyttet til hvordan for eksempel timer med ekstra ressurs fordeles. En angivelse i uketimer vil i liten grad gi skolen/lærerne handlingsrom ved utformingen av IOP og ved gjennomføringen av opplæringen. Det er også viktig at ressursangivelsene³³ i enkeltvedtaket er like. Det bør ikke opereres med ulike ressursangivelser i ulike fag, for eksempel årstimer i ett fag og årstimer i et annet. Dette vil gjøre enkeltvedtaket vanskeligere tilgjengelig. Et unntak fra dette kan være elever som har atferdsvansker, hvor det vil være umulig å anslå omfanget, se kapittel 6.4.

Angivelsen i tid skal som hovedregel være i klokketimer, ikke i enheter av 45 minutter. En angivelse i klokketimer er i samsvar med tidsangivelsene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

For de ulike organiseringsformene som velges, er det også aktuelt å spesifisere hvor mye tid som brukes med lærer, eventuelt en lærer med særskilt kompetanse eller en assistent. En del elever kan dessuten ha behov for tettere voksenkontakt enn andre. Utdanningsdirektoratet påpeker at generelt sett bidrar utstrakt bruk av ene-undervisning i liten grad til at elever får ta del i et sosialt, faglig og kulturelt fellesskap. Bruk av ene-undervisning kan likevel være tilrådelig i visse situasjoner ut fra en totalvurdering av hva som tjener eleven best.

Det som her er sagt, betyr ikke nødvendigvis at absolutt alt må låses helt fast i enkeltvedtaket. Dersom vedtaksinstansen mener det er nødvendig og forsvarlig med en viss fleksibilitet, må det gå klart frem av enkeltvedtaket hva fleksibiliteten består i. Den mer konkrete utformingen av innholdet i spesialundervisningen vil fremgå av IOP-en som skolen utformer på grunnlag av den sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket om spesialundervisning. Det er understreket i forarbeidene til Opplæringsloven at IOP-en kan gjøres til en del av enkeltvedtaket. Utdanningsdirektoratet anbefaler likevel ikke at dette gjøres, se mer om dette nedenfor.

6.6.1.3. Særskilt om organiseringen av opplæringen

Alle elever skal tilhøre en basisgruppe/klasse, jf. Opplæringsloven § 8-2. Så mye som mulig av elevens opplæring skal skje innenfor denne gruppen/klassen. Dette har sammenheng med at gruppen/klassen har en viktig funksjon knyttet til elevens sosiale tilhørighet. Prinsippet om sammenholdte klasser er en av bærebjelkene i fellesskolen og har også en viktig funksjon i forbindelse med inkludering av elever. Dersom elevene skal tas ut av basisgruppen, kan dette føre til at elevens sosiale tilhørighet til basisgruppen svekkes. Enkeltvedtaket må ta stilling til om eleven skal motta all opplæring i basisgruppen/klassen innenfor rammen av ordinær organisering eller om andre organiseringsformer skal brukes, for eksempel ene-undervisning.

For elever som har rett til spesialundervisning, er det ofte en utfordring å avgjøre hvor stor del av elevens opplæring som skal foregå i den ordinære basisgruppen/klassen, og hvor mye opplæring som skal foregå i egne grupper for elever som trenger særskilt tilrettelegging, eventuelt ene-undervisning. I hvilken grad skolen/læreren kan gjøre dette, avhenger av elevens enkeltvedtak om spesialundervisning, enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, jf. §§ 2-8 eller 3-12, og eventuelt reglene om organisering av grupper i § 8-2. Men selv ikke i disse tilfellene vil skoleeier/skolen fritt kunne ta eleven ut av den ordinære opplæringen. Det må inntas i enkeltvedtaket dersom eleven skal kunne tas ut av opplæringen. Også elever som har rett til spesialundervisning, skal i utgangspunktet gjennomføre opplæringen innenfor rammen av nærskolen i den ordinære opplæringsgruppen. Dette innebærer at ethvert tiltak som strider mot denne hovedreglen, må være basert på en faglig vurdering og begrunnes i at eleven ikke har mulighet til å få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen i den ordinære opplæringsgruppen. En del av de alternative opplæringstilbudene vil kunne være forenlige med Opplæringsloven for elever med enkeltvedtak, men det enkelte tiltaket må vurderes nøye. Momenter i vurderingen vil blant annet være om tiltaket som settes i verk, vil være stigmatiserende, og i hvilken grad det er egnet til å forbedre elevens læringsutbytte.

En problemstilling som er blitt aktualisert, er hvilken adgang skolen har til å ta eleven ut av den ordinære opplæringen og gi eleven opplæring utenfor den ordinære basisgruppen/klassen. Det finnes ulike typetilfeller, og disse må behandles separat. Eksempler på andre organiseringsmåter enn den ordinære gruppen:

•

Eleven får sin opplæring i en annen gruppe enn basisgruppen/klassen.

•

Eleven får ene-undervisning.

•

Eleven får sin opplæring på en annen opplæringsarena enn skolen.

Samordning av elever i grupper

I hvilken grad elever som har rett til spesialundervisning kan organiseres i egne grupper, vil avhenge av enkeltvedtaket. Dersom det i elevens enkelvedtak er skissert at eleven skal få et gitt omfang av opplæring i en annen gruppe enn den ordinære basisgruppen/klassen, er det adgang til å gjøre et unntak fra regelen om gruppeinndeling i § 8-2. Det må da fremgå av enkeltvedtaket at dette er en del av opplæringstilbudet for eleven. Dersom det ikke fremgår av enkeltvedtaket at eleven skal ha deler av opplæringen sin i en annen gruppe enn den ordinære basisgruppen/klassen, vil det ikke være andre muligheter for å plassere eleven i andre grupper enn i klassen/basisgruppen enn det er for andre elever.

En annen problemstilling er om det er mulig å samle flere elever som har en individuelt tildelt ressurs, som for eksempel gir dem rett på ene-undervisning, i en liten gruppe og gi spesialundervisningen i denne gruppen. Igjen er det viktig å se nærmere på enkeltvedtaket og hvilken type opplæring eleven har krav på i henhold til enkeltvedtaket. Dersom det er slik at en individuelt tildelt ressurs skal brukes til ene-undervisning, assistenthjelp eller andre støttetiltak som bare eleven er tildelt, er det ikke mulig å sette denne eleven i en liten gruppe og la dette representere spesialundervisningen. Dersom det fremkommer av enkeltvedtaket at ressursen skal brukes på den enkelte eleven, og eleven har behov for ene-undervisningen, kan skolen ikke av økonomiske hensyn eller av praktiske hensyn, samle flere elever med rett til spesialundervisning i en gruppe. Dette vil stride mot innholdet i elevens rettskrav.

Bruk av ene-undervisning

Dersom skolen bruker ene-undervisning knyttet til elever som ikke har enkeltvedtak som åpner for dette, er organiseringen i strid med Opplæringsloven. Det er ingen hjemmel i Opplæringsloven som åpner for at skolen uten enkeltvedtak kan ta eleven ut av den ordinære opplæringen. For å ta en elev ut av den ordinære opplæringen, må dette være på grunnlag av et enkeltvedtak om spesialundervisning³⁴ som gir eleven rett til et gitt omfang med ene-undervisning. Imidlertid er det også begrensninger knyttet til å ta elever med rett til spesialundervisning ut av den ordinære opplæringen. Et enkeltvedtak er ingen blankofullmakt til å ta eleven ut av opplæringen.

III

Andre opplæringsarenaer

Andre opplæringsarenaer enn skolen, kan kun brukes dersom de er hjemlet i elevens enkeltvedtak. Dersom det ikke er en del av enkeltvedtaket, kan ikke en annen opplæringsarena brukes for en enkeltelev. Dersom det er inntatt i enkeltvedtaket at eleven kan få sin opplæring på en annen opplæringsarena, må dette tiltaket vurderes. Vurderingstemaet er om dette vil være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven, jf. Opplæringsloven § 5-1 annet ledd. Dersom dette ikke er tilfellet, kan heller ikke elever med enkeltvedtak om spesialundervisning gis et slikt opplæringstilbud.

Følgende må vurderes:

•	Gir dette eleven et opplæringstilbud som er forsvarlig?
•	Hva er forholdet til kompetansemålene som eleven skal jobbe mot? Er dette tiltaket egnet til at eleven når sine opplæringsmål?
•	Dekker IOP-en også den opplæringen som skjer på denne opplæringsarenaen?
•	Har personene som er ansvarlige for opplæringen, den lovpålagte kompetansen?

6.6.1.4. Særskilte krav til begrunnelsen - avvik mellom enkeltvedtaket og den sakkyndige vurderingen

Opplæringsloven § 5-3 siste ledd inneholder et særlig krav til enkeltvedtaket om spesialundervisning. I § 5-3 siste ledd er det fastsatt:

Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten […].

Vedtaksorganet har etter Opplæringsloven § 5-3 en særskilt begrunnelsesplikt dersom enkeltvedtaket ikke er i samsvar med den sakkyndige vurderingen. Dette har sammenheng med at de sakkyndige i Opplæringsloven ikke er gitt kompetanse til å fatte bindende vedtak. Den sakkyndige vurderingen er rådgivende. Skoleeier/skolen må fatte vedtak om spesialundervisning. Den begrunnelsen som gis dersom enkeltvedtaket avviker fra den sakkyndige vurderingen, må konkret ta opp situasjonen til den aktuelle eleven. Det må også begrunnes hvorfor skoleeier/skolen ikke følger tilrådingen i den sakkyndige vurderingen, slik at eleven/foreldrene kan forstå hvilke vurderinger som lå til grunn for dette. Vedtaksinstansen kan fravike den sakkyndige vurderingen, men dette stiller krav til begrunnelsen. Begrunnelsen må synliggjøre hvorfor sakkyndig vurdering fravikes. Dette vil også være viktig for en eventuell klageinstans. Dersom det er trukket inn hensyn i vurderingen som skoleeiers økonomi, og dette er tillagt urettmessig vekt, kan enkeltvedtaket være ugyldig, jf. Forvaltningsloven § 41. En ren henvisning til at det for eksempel er foretatt en nedskjæring på budsjettet der alle elevgrupper har fått redusert sitt tilbud like mye («ostehøvelnedskjæring»), er ikke tilstrekkelig for å påvise at den enkelte får oppfylt sin rett til spesialundervisning.

6.6.2.

Forholdet mellom den sakkyndige vurderingen, enkeltvedtaket og IOP-en

Forholdet mellom den sakkyndige vurderingen, enkeltvedtaket og IOP-en må avklares slik at disse ikke sammenblandes. Rettigheter og plikter er knyttet til enkeltvedtaket, og det er enkeltvedtaket som setter rammen for hva slags spesialundervisning eleven har krav på. Den sakkyndige vurderingen er en del av utredningen av saken som ligger til grunn for enkeltvedtaket. Den sakkyndige vurderingen er kun en del av enkeltvedtaket dersom skoleeier/skolen i enkeltvedtaket har inntatt hele eller deler av den sakkyndige vurderingen i enkeltvedtaket. Det er skoleeier/skolen som avgjør hvor mye av den sakkyndige vurderingen som skal tas inn i enkeltvedtaket. Det må vurderes nøye om det er hensiktsmessig å ta inn hele den sakkyndige vurderingen i enkeltvedtaket, eller om dette vil kunne virke forvirrende. Ofte er ikke hele den sakkyndige vurderingen relevant for innholdet i enkeltvedtaket. Det anbefales at skoleeier/skolen ved utformingen av enkeltvedtaket ikke gjør hele den sakkyndige vurderingen til en del av enkeltvedtaket, men tar inn de delene av den sakkyndige vurderingen eksplisitt som skoleeier/skolen mener er viktige for enkeltvedtaket. Dette kan gjøres ved at dette skrives inn i enkeltvedtaket eller ved at det gjøres en henvisning til et konkret punkt i den sakkyndige vurderingen. For eksempel vil det være mulig at det bestemmes i enkeltvedtaket at premissene i den sakkyndige vurderingen skal gjelde. Dette vil i så fall stille krav til klarheten i den sakkyndige vurderingen. Dersom det vises til hele den sakkyndige vurderingen, kan dette skape forvirring i forhold til hvilke deler som gjelder ikke.

Dersom den sakkyndige vurderingen er utarbeidet for en tidsperiode på for eksempel tre år, mens skoleeier treffer enkeltvedtak for kun ett år, må det i forbindelse med et nytt enkeltvedtak neste år vurderes om den samme sakkyndige vurderingen også kan legges til grunn, eller om ny sakkyndig vurdering må utarbeides. Det vil her være skoleeiers ansvar å avgjøre om det er forsvarlig å legge den allerede utarbeidede sakkyndige vurderingen til grunn. Her må det blant annet ses på om eleven har utviklet seg på en slik måte at det er grunn til å tro at elevens behov har endret seg fra da den sakkyndige vurderingen ble utarbeidet. For øvrig vises det her til Forvaltningsloven § 17. For sakkyndige vurderinger utarbeidet for ett år vil dette ikke gjelde. I slike tilfeller må den sakkyndige vurderingen oppdateres.

Enkeltvedtaket skal sette rammene for den opplæringen eleven skal ha. IOP-en vil være en operasjonalisering av det som er fastsatt i enkeltvedtaket, se kapittel 6.7. I IOP-en kan det ikke fastsettes noe som ikke er innenfor rammene av enkeltvedtaket. Dersom avvikene ikke er bestemt i enkeltvedtaksform, vil det være en formell feil knyttet til avviket. Dersom det ikke fremgår av enkeltvedtaket at eleven skal ha avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet, kan heller ikke dette fastsettes i IOPen. IOP-en er ikke en del av enkeltvedtaket, men bygger på det som er fastsatt i enkeltvedtaket. IOP-en skal bare utfylle/operasjonalisere enkeltvedtaket og være et arbeidsverktøy for skolen/lærerne.

Det er mulig å gjøre IOP-en til en del av enkeltvedtaket. Dette anbefales ikke. Dersom IOP-en gjøres til en del av enkeltvedtaket, fører det til at saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak også vil gjelde for en. Det betyr at dersom det skal utformes en

revidert/ny IOP på et senere tidspunkt, må dette gjøres som et enkeltvedtak. Det er en langt mer omstendelig prosess enn dersom IOP-en ikke er en del av enkeltvedtaket. Dersom IOP-en gjøres til en del av enkeltvedtaket, vil også foreldrene ha mulighet til å klage på denne. En slik klagerett har foreldrene ikke dersom IOP-en utformes på grunnlag av enkeltvedtak. Skoleeier eller skoler som ønsker å gjøre IOP-en til en del av enkeltvedtaket for å slippe å lage et klart og fullstendig enkeltvedtak, kan derfor ende opp med mer omstendelige saksbehandlingsprosedyrer enn nødvendig.

6.6.3.

Forvaltningsrettslige krav til begrunnelsen

Enkeltvedtaket må være i tråd med saksbehandlingsreglene i Forvaltningsloven. Nedenfor følger en oppstilling av saksbehandlingsregler i Forvaltningsloven som skoleeier/skolen skal følge i sin behandling av saker om spesialundervisning.

6.6.3.1. Utredningsplikt

Forvaltningsorgan som fylkeskommuner/kommuner og skoler har i behandling av saker som kan ende med et enkeltvedtak, en utredningsplikt, jf. Forvaltningsloven § 17. Paragraf 17 krever at: ”Forvaltningsorgan skal påse at saken er så godt opplyst som mulig”. I forbindelse med enkeltvedtak om spesialundervisning betyr dette at fylkeskommunen/kommunen eller skolen har ansvaret for sakens opplysning. Disse skal sørge for at det gjennomføres en nøytral utredning av saken. Denne skal omfatte de faktiske forhold, de rettslige forhold og vurderinger knyttet til disse. Faktiske forhold innebærer at elevens behov for spesialundervisning og i hvilken grad eleven får tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, må kartlegges. De rettslige forhold innebærer at det ses på vilkårene som skal til for at eleven har rett til spesialundervisning, og hva slags tilbud eleven har rett til. Vurderinger innebærer at det utredes nærme på bakgrunn av både faktiske og rettslige forhold hva slags tilbud eleven skal ha. Det er her blant annet sakkyndige spiller en sentral rolle. Dersom det er nødvendig å foreta andre undersøkelser eller utredninger for å få belyst saken og skaffe et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, skal dette gjøres. Det vil da være skoleeier som skal betale for dette.

Hvilke opplysninger som må fremskaffes, fremgår av Opplæringsloven § 5-1. Paragraf 5-1 og 5-3 krever at visse fakta skal foreligge, og at det er mulig å vurdere om eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dersom vilkårene i § 5-1 første ledd er oppfylt, må skoleeier/skolen hente inn opplysninger knyttet til hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud, jf. § 5-1 annet ledd. Dette vil være noe som må utredes ytterligere. Hvor mye saken må utredes, vil være en konkret og skjønnsmessig vurdering, men det er grunn til å gjøre en grundig utredning. Her har enkeltvedtaket store konsekvenser for eleven, og rettssikkerhet er viktig.

6.6.3.2. Kravet til skriftlighet

Enkeltvedtaket om spesialundervisning skal være skriftlig. Dette følger av Forvaltningsloven § 23. Unntaket om at begrunnelse kan unnlates dersom det antas å være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet, kommer neppe til anvendelse på saker om spesialundervisning. Her vil det tvert imot være viktig på grunn av elevens rettssikkerhet, dokumentasjon og muligheter for å klage.

6.6.3.3. Underretning om enkeltvedtaket

Når enkeltvedtaket er fattet, skal eleven og foreldrene underrettes om dette. Forvaltningsloven § 27 gir nærmere regler om dette. Underretningen skal gis ”så snart som mulig”. Denne underretningen skal gis skriftlig. I underretningen, som i praksis er enkeltvedtaket, skal det opplyses om reglene til klageadgang og retten til å se sakens dokumenter.

6.6.3.4. Kravet til begrunnelse

I tilknytning til kravet om underretning om enkeltvedtaket har eleven og foreldrene krav på en begrunnelse av enkeltvedtaket. Denne begrunnelsesplikten er en sentral del av forsvarlighetsprinsippet, og det er viktig at skoleeier/skolen gir foreldrene/eleven en skikkelig begrunnelse. Reglene om begrunnelsesplikten finnes i Forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27. Paragraf 24 inneholder regler om når vedtak skal begrunnes, § 25 om krav til begrunnelsen og § 27, som er behandlet ovenfor, om selve underretningen.

Hovedregelen om begrunnelse finnes i § 24. Her sies det at ”Enkeltvedtak skal grunngis”. Det kreves også at skoleeier/skolen skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Unntak fra begrunnelsesplikten finnes i § 24 annet og tredje ledd.

Innholdet i begrunnelsen er regulert i § 25. Det kan virke som om det er noen uklarheter knyttet til hva som skal inngå i et enkeltvedtak om spesialundervisning. Sivilombudsmannens undersøkelse³⁵ tyder på at mange skoleeiere/skoler gir ufullstendige begrunnelser. Begrunnelsen skal, jf. § 25

•

Vise til ”de reglene vedtaket bygger på”

•

Nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på

•

Hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes

Begrunnelsen skal for det første vise til de rettsreglene som begrunnelsen faktisk bygger på. Dette betyr at det skal vises til reglene i Opplæringsloven kapittel 5. Unntaket er dersom det må antas at eleven/foreldrene kjente til disse reglene. Dette vil kun gjelde i særlige tilfeller. Gode grunner taler for at det rettslige grunnlaget heller utdypes, jf. Forvaltningsloven § 25 første ledd annet punktum. Her pålegges skoleeier/skolen, i den utrekning det er nødvendig, at begrunnelsen også skal gjengi innholdet i reglene eller den problemstillingen vedtaket bygger på. Dette innebærer at skoleeier/skolen må synliggjøre det rettslige vurderingstemaet som enkeltvedtaket bygger på. For enkeltvedtak om spesialundervisning innebærer dette at skoleeier/skolen gjengir innholdet i § 5-1 eller gjengir problemstillingen som er vurdert i forbindelse med enkeltvedtak om spesialundervisning.

Det neste kravet til begrunnelsen er at den skal inneholde de faktiske forholdene som er lagt til grunn. Det kan her være tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Det er imidlertid ikke noe krav om at skoleeier/skolen må redegjøre for hvilke sider av de faktiske forholdene det er lagt vekt på. Det er nok at det i enkeltvedtaket blir vist til eller redegjort for faktum i sin alminnelighet.

Skoleeier/skolen bør i sin begrunnelse nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av forvaltningsmessig skjønn, jf. Forvaltningsloven § 25. Når det gjelder saker om spesialundervisning, betyr dette at det bør nevnes hvilke hensyn skoleeier/skolen har trukket inn ved vurderingen etter § 5-1. I tillegg kommer de særskilte kravene til begrunnelse som fremgår av § 5-3 siste ledd dersom vedtaksorganet ikke følger tilrådingen fra PP-tjenesten.

6.6.3.5. Enkeltvedtaket skal være individualisert

Et viktig krav til enkeltvedtaket, er at det skal være individualisert. Eleven har etter Opplæringsloven § 5-1 en individuell rett til spesialundervisning dersom vilkårene er oppfylt. Det vil ikke være mulig å treffe denne typen avgjørelse uten at enkeltvedtaket gir en begrunnelse basert på den enkelte eleven og dennes behov. Et standardisert vedtak tyder på at skoleeier/skolen ikke har foretatt den utredningen som er lovpålagt før enkeltvedtak treffes etter § 5-3. Det vil ikke være mulig å avgjøre hva som er et forsvarlig opplæringstilbud for en elev ved å bruke et standardisert vedtak. For at vedtaket skal være klart og tydelig nok for den enkelte eleven, må dette vurderes særskilt i hvert tilfelle.

Dersom skoleeier/skolen bruker et standardisert enkeltvedtak, er dette en saksbehandlingsfeil. Eleven/foreldrene vil kunne klage på dette til Fylkesmannen med den begrunnelse at eleven ikke har fått en individualisert behandling. Dette er i strid med reglene i Opplæringsloven kapittel 5. Fylkesmannen skal da kjenne enkeltvedtaket ugyldig, jf. Forvaltningsloven § 41. Det foreligger en saksbehandlingsfeil som må antas å ha virket inn på resultatet. Konsekvensen er at skoleeier/skolen må behandle saken på nytt og treffe et enkeltvedtak som er individualisert.

Det understrekes at Forvaltningsloven ikke er til hinder for at deler av enkeltvedtaket er standardisert, eksempelvis fremstillingen av reglene vedtaket bygger på og informasjonen om klageadgang. Effektivitetshensyn tilsier også at dette gjøres. Dette innebærer ikke at enkeltvedtaket blir standardisert. Dette vil bare være knyttet til en mindre del av enkeltvedtaket.

6.6.4.

Saksbehandlingstid

Opplæringsloven kapittel 5 sier ikke noe eksplisitt om hvor lang tid det kan gå før det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning. Utgangspunktet er at tilbud skal gis innen rimelig tid. Hva som vil være rimelig tid, må vurderes konkret, men det må vurderes i forhold til hva som vil være en forsvarlig saksbehandlingstid. Forsvarlighetsvurderingen må gjøres blant annet ved å se hen til elevens behov og i hvilken grad eleven faktisk får utbytte av den ordinære opplæringen eller ikke.

Når det gjelder begrepet ”rimelig tid”, må Opplæringsloven suppleres med saksbehandlingsreglene i Forvaltningsloven som også vil gjelde for enkeltvedtak om spesialundervisning. Det fremgår av Forvaltningsloven § 11a at i forbindelse med enkeltvedtak, skal forvaltningsorganet ”forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold”. Dette kravet gjelder for skoleeier/skolen samt PP-tjenesten. Det er viktig å huske at siden det er såpass mange ledd i saken, kan for eksempel ikke PP-tjenesten bruke uforholdsmessig lang tid. Dersom PP-tjenesten som saksforberedende organ ser at de vil ha en uforholdsmessig lang saksbehandlingstid, må de varsle skoleeier/skolen om dette slik at skoleeier/skolen kan melde fra om dette til eleven/foreldrene. I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid.

Det er i § 11a tredje ledd fastsatt at i saker som gjelder enkeltvedtak, som en sak om spesialundervisning gjør, skal det gis et foreløpig svar dersom enkeltvedtak ikke kan treffes innen én måned etter at henvendelsen er mottatt. Dette foreløpige svaret skal gjøre rede for hvorfor henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig anslå når svar kan ventes. PP-tjenesten skal gi melding til skoleeier/skolen dersom deres saksbehandlingstid fører til at skoleeier/skolen ikke kan behandle saken innen én måned. Skoleeier/skolen sender det foreløpige svaret til eleven/foreldrene.

Det er videre slik at enkeltvedtak skal fattes, og parten skal underrettes om dette ”så snart som mulig”, jf. Forvaltningsloven § 27. For at enkeltvedtaket skal kunne følges opp av ulike instanser, er det viktig at alle involverte parter informeres om enkeltvedtaket, herunder også PP-tjenesten.

6.6.5.

Klageadgang

Det følger av Opplæringsloven § 15-2 at Kunnskapsdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak om spesialundervisning. Denne myndigheten er delegert videre til fylkesmennene, jf. delegasjonsbrev fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet av 4.7.2007 og brev fra Utdanningsdirektoratet til fylkesmennene av 13.9.2007. Dette gjelder både for grunnskole og videregående opplæring.

Klageadgangen gjelder både spørsmålet om en elev eller lærekandidat har rett til spesialundervisning, og spørsmålet om spesialundervisningsopplegget er adekvat ut fra situasjonen.

6.6.6.

Enkeltvedtakets varighet

Vedtakets varighet må fremgå av enkeltvedtaket. Som hovedregel bør vedtaket gjelde for ett opplæringsår av gangen. Hvor lang gyldighet et enkeltvedtak har, må vurderes konkret for hvert enkeltvedtak. Det vil være mulig å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning som gjelder for mer enn ett år dersom elevens behov antas å være rimelig stabile. Det vil da kunne utarbeides nye individuelle opplæringsplaner på grunnlag av enkeltvedtaket.

Skolen bør når det nærmer seg avslutningen av et opplæringsår, vurdere hvilke elever som det må treffes enkeltvedtak for før neste opplæringsår. Dette bør gjøres for at tilmeldingen til PP-tjenesten kan skje og for at enkeltvedtaket og IOP-en er ferdig utarbeidet når eleven starter neste opplæringsår. Det er i denne forbindelse viktig at skolen utarbeider et godt system for dette.

Dersom skolen ikke har truffet et nytt enkeltvedtak når neste opplæringsår starter, må det vurderes konkret om det er noe i det aktuelle vedtaket som taler mot at enkeltvedtaket legges til grunn en kort periode inntil nytt enkeltvedtak er truffet. Et eksempel på at enkeltvedtaket ikke legges til grunn er ved overgangen mellom barnetrinnet og ungdomstrinnet. Det samme gjelder overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring. Her er det for store forskjeller mellom hva enkeltvedtaket er utformet for, og den ordinære opplæringen som eleven nå får. For å unngå at dette skaper problemer er det nødvendig med kontakt mellom de skolene som er involvert i overgangen. Dette er viktig av hensyn til at den nye utredningen kommer i gang snarest mulig.

Ressursangivelsene kan for eksempel være knyttet til timer med ekstra lærer, assistent eller spesialpedagog.

Eller enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, jf. § 2-8.

For mer informasjon om dette, se Stette, Øystein (2007): Saksbehandling ved tildeling av ressurser til spesialundervisningen. Redigert utdrag av en rapport fra Sivilombudsmannen.

6.7.

Fase 5: Planlegging og gjennomføring

Planleggings- og gjennomføringsfasen starter når skoleeier/skolen har fattet enkeltvedtak som gir eleven rett til spesialundervisning, jf. § 5-1. Skolen skal da, jf. § 5-5, planlegge og utforme et tilbud til eleven. Dette tilbudet SKAL utformes på grunnlag av den sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket om spesialundervisning³⁶. Skolen skal utforme opplæringstilbudet i en IOP for eleven.

Etter at IOP-en er utformet starter skolen opplæring i samsvar med denne.

Fasen er regulert i §§ 5-1 og 5-5.

6.7.1.

Individuell opplæringsplan (IOP)

For elever som har rett til spesialundervisning, jf. § 5-1, skal det etter at det er truffet et enkeltvedtak, jf. § 5-3, utformes en IOP for eleven. Alle³⁷ elever som får spesialundervisning, skal etter Opplæringsloven § 5-5 ha en IOP:

Reglane om innhaldet i opplæringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning så langt dei passar. For elev som får spesialundervisning, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Planen skal vise mål for og innhaldet i opplæringa og korleis ho skal drivast.

Paragraf 5-5 regulerer IOP-en og hva den skal inneholde. IOP-en skal bidra til å sikre at eleven får et likeverdig og tilpasset opplæringstilbud. I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 50-51 er det understreket at hensikten med IOP-en er å utvikle kortfattede og praktiske planer til hjelp i planlegging, gjennomføring og evaluering av opplæringen. IOP-en skal være et arbeidsverktøy for skolen/læreren for å sikre at elevens opplæringstilbud blir i samsvar med det som eleven har rett til etter enkeltvedtaket. Det slås fast i § 5-5 at hovedregelen også for elever med rett til spesialundervisning, er at innholdet i opplæringen etter Opplæringsloven og forskrift til Opplæringsloven så langt det er mulig gjelder.

IOP-en er som hovedregel ikke en del av enkeltvedtaket, men det er en viktig relasjon mellom enkeltvedtaket og IOP-en. IOP-en har sitt utgangspunkt og sine rammer i enkeltvedtaket. IOP-en utarbeides av skolen på bakgrunn av den sakkyndige vurderingen fra PP-tjenesten og vedtaket om spesialundervisning. Det er ikke adgang til å fastsette i IOP-en at eleven skal ha særskilt tilrettelegging i for eksempel andre fag enn dem som er behandlet i enkeltvedtaket, se kapittel 6.6.2.

IOP-en kan ikke inneholde nye eller andre rettigheter for eleven enn dem som kan utledes av enkeltvedtaket. IOP-en er bare en operasjonalisering av enkeltvedtaket og er et arbeidsverktøy for skolen/læreren for å sikre at det opplæringstilbudet som eleven får, er innenfor de rammene som enkeltvedtaket trekker opp. Det er ikke IOP-en, men enkeltvedtaket som avgjør hva slags særskilt tilrettelegging eleven skal ha.

Skoleeier har en plikt til å utarbeide en IOP for alle elever som har rett til spesialundervisning. Det understrekes at dette er et absolutt krav som det ikke kan dispenseres fra. Dersom det er fattet enkeltvedtak om spesialundervisning, skal det utarbeides en IOP uavhengig av hvor stor tilrettelegging eleven skal ha. Eleven trenger ikke ha behov for stor grad av tilrettelegging i enkeltvedtaket for at det skal utarbeides en IOP. Det er for eksempel ikke slik at elevens enkeltvedtak trenger å inneholde noe om ene-undervisning, assistent eller unntak fra Læreplanverket fra Kunnskapsløftet for at det skal utarbeides en IOP. Det relevante er at det er truffet et enkeltvedtak som gir eleven rett til en eller annen form for spesialundervisning.

Konsekvensen av kravet om IOP er at spesialundervisningen må være planlagt. Planen skal inneholde mer enn antall timer med spesialundervisning. Hvor omfattende planen må være, må vurderes konkret for hver elev. Her må det vurderes hvilke former for særskilt tilrettelegging eleven skal ha, og i denne forbindelse hvor store avvik dette eventuelt er fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

6.7.1.1. Ansvaret for å utarbeide IOP

Det er skolen som har hovedansvaret for å utarbeide IOP-en. Rektor har ansvaret for å legge til rette for et godt planarbeid og å sikre at de IOP-ene som utarbeides, er innenfor lovens krav. Det anbefales at de som arbeider med eleven, utarbeider IOP-en i samarbeid.

Selv om det er skolen som har ansvaret for å utarbeide IOP-en, kan også andre aktører og instanser bidra til prosessen. Eleven/foreldrene har en særlig kunnskap om elevens vansker, styrker, muligheter, interesser og behov. Denne kunnskapen er det viktig å bygge på når planen blir utformet. Det vises her til kravet til samarbeid med foreldrene, jf. Opplæringsloven § 5-4 tredje ledd og de halvårige samtalene med foreldrene, og eventuelt med eleven selv.

I enkelte tilfeller er det også hensiktsmessig å trekke inn andre kompetansemiljøer. Det er aktuelt i de tilfellene der for eksempel habiliteringstjenesten, spesialpedagogiske kompetansesentre og syns- og audiopedagogtjenesten har bidratt i forhold til den eleven opplæringstilbudet planlegges for.

6.7.1.2. Saksbehandling

IOP-en må utarbeides så snart som mulig etter at enkeltvedtaket er truffet. Selv om arbeidet med IOP-en ikke kan endelig ferdigstilles før det foreligger enkeltvedtak om spesialundervisning, kan det være hensiktsmessig at skolens arbeid med å utarbeide en IOP starter på et så tidlig tidspunkt som mulig. Den pedagogiske rapporten som følger tilmeldingen til PP-tjenesten, vil sammen med skolens egne refleksjoner og forslag til hvordan opplæringen best kan tilrettelegges, danne utgangspunktet for dette forarbeidet. Den endelige IOP-en som ferdigstilles når vedtaket foreligger, må reflektere og ta hensyn til de målsettingene som er gitt i den sakkyndige vurderingen, og i enkeltvedtaket om spesialundervisning.

Dersom skolen starter arbeidet med IOP-en før enkeltvedtaket om spesialundervisning er truffet, er det viktig at dette forarbeidet harmoniseres med enkeltvedtaket når dette foreligger. Det er også en fare for at IOP-en da bygger på sider av den sakkyndige vurderingen som avviker fra enkeltvedtaket. For at rekkefølgen skal bli korrekt, skal enkeltvedtaket treffes før IOP-en ferdigstilles. Det er viktig at det er enkeltvedtaket som er grunnlaget for IOP-en, og ikke motsatt.

Det er videre understreket i forarbeidene at IOP-en kan gjøres til en del av enkeltvedtaket, men dette er ikke nødvendig. Utdanningsdirektoratet vil ikke anbefale at skoleeier/skolen gjør IOP-en til en del av enkeltvedtaket, se kapittel 6.6.2.

Skolen kan ikke begynne å bruke en IOP overfor en elev før det foreligger et enkeltvedtak som gir eleven rett til spesialundervisning. Dette gjelder også for elever som er under utredning. Inntil enkeltvedtaket foreligger, vil det være i strid med Opplæringsloven å gi disse elevene en tilrettelegging utover det som følger av kravet om tilpasset opplæring etter § 1-3. Dette innebærer at det vil være i strid med Opplæringsloven § 8-2 å ta eleven ut av opplæringen for å gi eleven ene-undervisning før det foreligger et enkeltvedtak som gir eleven krav på spesialundervisning. Å gjøre avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet før det foreligger et enkeltvedtak, vil også være i strid med §§ 1-1 eller § 1-3 i forskrift til Opplæringsloven.

En foreløpig IOP skal som hovedregel ikke brukes i opplæringen. Foreldrene kan ikke avhjelpe dette ved å samtykke til at en foreløpig IOP skal brukes.

6.7.1.3. Formen på IOP-en

Innenfor Opplæringslovens ramme kan en IOP utformes på mange måter, både når det gjelder form og mer konkret innhold. Det er viktig at IOP’er utformes slik at de blir til praktisk hjelp for lærerne når de skal gi eleven spesialundervisning.

Dersom slike planer skal bli et nyttig arbeidsredskap for dem som er knyttet til elevens opplæring, viser erfaringer at en god IOP

•

Har en enkel form.

•

Er lett å forstå.

•

Har en relativt lite arbeidskrevende utfylling.

•

Har en logisk oppbygging.

•

Viser helhet og sammenheng i elevens opplæringstilbud.

•

Gir godt grunnlag for å evaluere opplæringen.

Hvor detaljert man utformer en plan, er avhengig av elevens behov. Ikke alle elever trenger like omfattende planer. For elever som har mer moderate vansker og behov for spesialundervisning i et begrenset omfang, kan det generelt være nok med en mindre omfattende plan. For elever som har større og mer sammensatte vansker, må derimot en større del av opplæringen legges særskilt til rette, noe som kan tilsi behov for en mer omfattende IOP.

6.7.1.4. Innholdet i IOP-en

Innenfor rammen av Opplæringslovens krav kan IOP-ene utformes på ulike måter.³⁸ Hva en IOP mer konkret skal inneholde, og hvor grundig den bør være, må avgjøres etter faglig vurdering i det enkelte tilfellet. Som det fremgår av Opplæringsloven § 5-5, skal en IOP vise følgende:

•

Mål for opplæringen

•

Innholdet i opplæringen

•

Hvordan opplæringen ellers skal drives

Når disse kravene skal oppfylles, må det ses på enkeltvedtaket og hva som i følge vedtaket vil være et forsvarlig opplæringstilbud for eleven. Her må det ses på blant annet opplæringsmål som angis, omfang, avvik fra læreplanen eller Opplæringsloven for øvrig.

Mål og innhold

IOP-en skal blant annet angi mål for opplæringen. Det understrekes at mål her ikke avgrenses til kompetansemålene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, men at kompetansemålene selvsagt spiller en meget sentral rolle i utformingen av målene for opplæringen. Mål brukes her i videre forstand og kan være knyttet til andre sider av opplæringen enn bare kompetansemålene i et bestemt fag. Målene for opplæringen må utformes slik at de angir den kompetansen det tas sikte på at eleven skal opparbeide i de aktuelle fagene. Målene må uttrykke hva spesialundervisningen sikter mot når det gjelder elevens læring og utvikling. Hva slags kompetanse det er aktuelt å angi i målene i IOP-en, må konkret vurderes i det enkelte tilfellet. For hver elev må det gjøres en skjønnsmessig vurdering når det gjelder hvor spesifisert målene bør være. Hvis målene er for generelle, kan de bli for uklare og gjøre det vanskelig å arbeide etter planen. Uklare mål kan også føre til at det blir mer problematisk å evaluere gjennomføringen av planen. Målene bør heller ikke være urealistiske.

Når det skal settes mål for opplæringen, må dette gjøres med utgangspunkt i enkeltvedtaket og kompetansemålene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Målene må utformes på en slik måte at de angir den kompetansen det tas sikte på at eleven skal opparbeide i de aktuelle fagene. Målene som settes for eleven, kan være på ulike nivåer. Det kan være slik at alle kompetansemålene i læreplanen for faget skal nås, men at det for eksempel blir en tilpasning knyttet til de innholdsmessige sidene, eller ved at gjennomføringen av opplæringen tilrettelegges særskilt. Det kan også være en tilpasning knyttet til kompetansemålene ved at det gjøres et avvik fra den ordinære læreplanen for faget ved bortvalg av kompetansemål.

IOP-en skal også angi innholdet i opplæringen. Mål og innhold henger nøye sammen, og det er viktig at innholdet utformes på grunnlag av målene for opplæringen. Innholdsdimensjonen i planen bør angi hva eleven skal arbeide med og områder og arbeidsmåter vedkommende skal ta del i. Innholdet må velges og avpasses slik at arbeidet bidrar til at eleven opparbeider den kompetansen som går frem av målene. Innholdet skal utformes på grunnlag av målene som settes for opplæringen. Angivelsen av innhold er ofte en operasjonalisering av kompetansemålene i læreplanen for faget, eventuelt en avgrensning på grunnlag av målene som er satt.

Målene i IOP-en kan også omhandle former for kompetanse som er relatert til generell del av Læreplanverket for Kunnskapsløftet, og som ikke spesifikt går på fag. Det kan for eksempel dreie seg om holdninger og sosial kompetanse. For elever som har atferdsproblemer, vil det også kunne oppstilles mål knyttet til dette. Her vil det ikke foreligge kompetansemål på samme måten som for fag. Her vil det være nødvendig at skolen oppstiller egne mål, men i utformingen av disse bør generell del og ordensreglementet tas med i betraktningen.

Hvorvidt det også bør settes mål for en lengre tidsperiode enn for ett skoleår, må vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig for den enkelte elev. Mål i IOP kan settes for ulike tidsperioder. På lang sikt er det både i grunnskolen og i videregående opplæring viktig å se målene i sammenheng med hvilken kompetanse det er realistisk at eleven kan klare å opparbeide innen avsluttet opplæring. På kort sikt må det vurderes hvilke mål som gjelder for et opplæringsår, eventuelt for et kortere tidsrom.

Mål og innhold må utarbeides med utgangspunkt i enkeltvedtakets vurdering av elevens behov, evner og forutsetninger og kompetansemålene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Det må også tas hensyn til behovet for avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet dersom den sakkyndige vurderingen og enkeltvedtaket legger opp til det. Mål og innhold i IOP-en må ses i forhold til de fagene hvor eleven får spesialundervisning. Det bør også tydeliggjøres at eleven ut over de fagene som angis i IOP-en, følger den ordinære opplæringen etter læreplanene for fagene.

Noen elever har behov for mål som forutsetter et alternativt innhold i større deler av opplæringen. Disse målene kan være knyttet til grunnleggende ferdigheter på områder som for eksempel:

•

Egenomsorg (å kunne ta vare på seg selv, kropp og helse).

•

Kommunikasjon (å kunne gjøre seg forstått og forstå andre).

•

Nærhet og samhørighet (å ha kontakt med og tilhørighet til andre mennesker).

•

Verdsatte sosiale roller.

•

Praktiske ferdigheter.

For en rekke elever vil det være tale om bortvalg og eventuelt et alternativt innhold i mer avgrensede deler av opplæringen. For at bortvalg skal kunne fastsettes i IOPen, må dette gjøres innenfor rammene i enkeltvedtaket. Dersom det viser seg at det er behov for å gjøre vesentlige endringer i forhold til enkeltvedtaket, er det en forutsetning at det fattes nytt enkeltvedtak.

Det vil også alltid inngå spørsmål om valg og prioritering i forhold til blant annet:

•

Ambisjonsnivå; hvilket utbytte er det rimelig å forvente at eleven får av spesialundervisningen?

•

Realistisk progresjon i opplæringen med hensyn til emner og vanskelighetsgrad.

•

Innhold og arbeidsmåter.

Hvordan opplæringen skal drives

Foruten mål og innhold må IOP-en angi hvordan opplæringen ellers skal drives. Hva som kan tas inn som organiseringsmåter, er fastsatt i enkeltvedtaket. Tiltak som ikke kan utledes av enkeltvedtaket, kan ikke skisseres i IOP-en. I denne sammenhengen kan det, dersom dette er regulert i enkeltvedtaket, være aktuelt å omtale blant annet organisering av opplæringen, bruk av tid, bruk av personalressurser, læremidler og utstyr. Den nærmere omtalen av opplæringen avhenger av den planleggingen som er nødvendig ut fra elevens behov og opplæringssituasjonen. Fordeler og ulemper ved de ulike organisatoriske løsningene for hver enkelt elev må trekkes inn i vurderingen.

Når det gjelder tid til spesialundervisning, kan det være aktuelt å gi en oversikt over hvor mye tid som skal brukes totalt, og hvordan tiden fordeler seg på ulike organisatoriske løsninger. Det kan for eksempel gjelde:

•

Tid til spesialundervisning totalt.

•

Tid til organisering av spesialundervisningen, for eksempel:

•	I klasse med ekstra lærer.
•	I mindre gruppe.
•	Ene-undervisning.

•

Eventuelt annet.

En del elever har større behov enn andre for et miljø som er preget av struktur, oversikt og forutsigbarhet. Man må forsøke å legge til rette for et læringsmiljø som fremmer trygghet, samspill og kommunikasjon.

For mange elever er det dessuten viktig å vurdere nærmere behov for tilrettelegging av skolens fysiske miljø, inventar og spesielle læremidler. Det kan blant annet gjelde forhold som ventilasjon, lese-TV, teleslynge, IKT-utstyr og IKT-tilpasninger. Det kan også være aktuelt med særskilt bistand eller ulike typer direkte hjelp fra fysioterapeut, skolehelsetjeneste, logoped eller andre. Avhengig av elevens behov må skolen vurdere om dette bør omtales i IOP-en. Det understrekes også her at det må fremgå av enkeltvedtaket dersom disse tiltakene skal kunne brukes.

Samordning med den ordinære opplæringen

IOP-en må samordnes med planen for den ordinære opplæringen, det vil si basisgruppens/klassens plan. Det vil der fremgå i hvilke fag og deler av et fag det skal gis spesialundervisning, og i hvilke fag eller deler av fag eleven skal følge planen for den ordinære undervisningen. Samlet sett skal dette bidra til å ivareta elevens helhetlige opplæringssituasjon.

Samtidig som IOP-en må samordnes med planen for den ordinære undervisningen, må den ordinære planen for opplæring på sin side ta hensyn til og legge til rette for arbeidet med tilpasset opplæring og spesialundervisning innenfor et inkluderende fellesskap.

Samordningen mellom IOP-en og planen for den ordinære opplæringen bør blant annet gjøres ut fra en avveiing mellom hensynet til individuell tilpasning og inkludering. På den ene side er det viktig at eleven får ta del i aktiviteter og arbeidsmåter som gjør at eleven opplever tilhørighet til den sammenholdte basisgruppen/klassen som sosialt, faglig og kulturelt fellesskap. Dette må på den annen side avveies mot behovet for å gjøre de tilpasningene og bortvalg som er nødvendige for at eleven skal få et opplæringstilbud i samsvar med sine evner og forutsetninger.

6.7.1.5. Individuell vurdering for elever med IOP

Kapittel 3 i forskrift til Opplæringsloven inneholder regler for individuell vurdering i henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. Det er blant annet fastsatt særskilte regler om valgmuligheter knyttet til karakterer og vitnemål for elever som har IOP.

Ellers vises det til forskrift til Opplæringsloven § 2-1 og skolebasert vurdering der det fremgår:

Skolen og lærebedrifta skal jamleg vurdere i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa medverkar til å nå dei mål som er fastsette i den generelle delen av læreplanen og dei enkelte læreplanane for fag.

Bestemmelsen gjelder for all opplæring i grunnskole og i videregående opplæring, og således også på spesialundervisningsområdet.

6.7.1.6. Ikke krav om samtykke

Det er ikke noe krav i Opplæringsloven om at foreldrene må samtykke til den konkrete IOP-en før denne kan brukes. Foreldrene trenger heller ikke signere IOP-en før skolen kan begynne å bruke den. Kravet til foreldresamtykke i kapittel 5 er knyttet til at foreldrene må samtykke i at det blir gjort en sakkyndig vurdering og før det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning. IOP-en er et arbeidsdokument som skolen har utformet på grunnlag av enkeltvedtaket. Dersom enkeltvedtaket ikke blir påklagd av foreldrene, anses det som at foreldrene har godtatt innholdet i det opplæringstilbudet eleven skal ha. Foreldrene bør imidlertid få en kopi av IOP-en.

6.7.2.

Særlige spørsmål ved gjennomføringen av spesialundervisningen

Etter at elevens IOP er utformet, skal denne tas i bruk i elevens opplæring i de delene av opplæringen der eleven har behov for spesialundervisning. I forbindelse med opplæringstilbudet kan det oppstå spørsmål både knyttet til gjennomføringen av opplæringen i de delene der eleven har rett til spesialundervisning, og til de delene av opplæringen hvor eleven skal delta i den ordinære opplæringen.

6.7.2.1. ”Individuelt tildelt ressurs” og den faktiske organiseringen

Årsakene kan være mange til at den individuelt tildelte ressursen som eleven har krav på, og den ressursen som eleven faktisk får tildelt, ikke samsvarer. Den som skulle hatt ansvaret for spesialundervisningen er syk, læreren som skulle ha den ordinære opplæringen er syk, og den som skulle ha spesialundervisningen, måtte ta den ordinære gruppen. At eleven ikke får den ressursen eleven er tildelt i enkeltvedtaket, er uakseptabelt. Plikten skal oppfylles. Dersom eleven for eksempel mister en time med ene-undervisning eller assistent, skal dette tas igjen. Det eleven har fått rett til gjennom enkeltvedtaket, er minstekravet for at elevens opplæringstilbud skal bli forsvarlig, jf. § 5-1 annet ledd. Dersom noe av denne opplæringen forsvinner, fører det lett til at elevens opplæringstilbud ikke lenger er forsvarlig. Dette vil kunne føre til at skoleeier ikke oppfyller sine forpliktelser etter Opplæringsloven. Skolen skal planlegge og gjennomføre opplæringen til eleven på en slik måte at eleven får den spesialundervisningen han eller hun har krav på. Dersom eleven ikke får den individuelt tildelte ressursen, kan eleven klage til Fylkesmannen. Det er i denne forbindelse viktig at foreldrene har gjort seg godt kjent med enkeltvedtaket og følger med på hvilket opplæringstilbud eleven faktisk får.

Utdanningsdirektoratet vil minne om at det er mindre fleksibilitet knyttet til hvordan ressursene utnyttes dersom enkeltvedtaket angir omfanget i uketimer. Dette kan gå ut over andre fag og opplæringen i dette faget. Et enkeltvedtak som angir omfanget i årstimer, vil gi skolen mulighet til å tilpasse opplæringen noe mer, og til å flytte ressursen til et senere tidspunkt hvor det passer at dette tas igjen. Dette åpner også for at eleven i perioder kan ha et større eller mindre behov.

6.7.2.2. Hvor mye kan en skole ”justere” IOP-en før nytt enkeltvedtak må fattes?

Et spørsmål er hvilken adgang skolen har til å endre en IOP etter at skolen har begynt å ta denne i bruk. Det kan i en del tilfeller være slik at skolen/læreren ser at det opplæringstilbudet som eleven får, ikke er egnet til å gi eleven et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og at det er behov for å endre det opplæringstilbudet som eleven får.

Skolen kan justere IOP-en dersom den mener dette er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig opplæringstilbud, eller at et annet tilbud vil gi eleven et bedre læringsutbytte. Imidlertid må det vurderes konkret om endringene i IOP-en er innenfor enkeltvedtaket, eller om dette er endringer som ikke kan gjøres med mindre nytt enkeltvedtak gjøres. Dette vil avhenge av en konkret vurdering. Justeringen må heller ikke være i strid med enkeltvedtaket, for eksempel ved at eleven får mindre spesialundervisning enn det som fremkommer av enkeltvedtaket.

Et unntak er dersom enkeltvedtaket ikke er i samsvar med den sakkyndige vurderingen. Da skal det ikke legges vekt på de delene av den sakkyndige vurderingen som fravikes i enkeltvedtaket.

Også lærekandidater som får spesialundervisning, skal ha en IOP i samsvar med § 5-5 (jf. lovens § 4-2).

Det eksisterer en rekke lokalt utarbeidede maler for IOP. Det avgjørende er at malene sikrer at de forholdene som loven krever, blir omtalt.

6.8.

Fase 6: Evaluering

Denne fasen består i å vurdere elevens utvikling og hvordan det opplæringstilbudet som eleven får, fungerer. Er det slik at eleven nå får et forsvarlig utbytte av opplæringen, jf. § 5-1 annet ledd. Grunnlaget for denne vurderingen er IOP-en. Evalueringen skal gi grunnlag for eventuelt å justere det videre arbeidet, enten det gjelder innhold, arbeidsmåter, organisering eller metoder.

Vurderingen bør skje fortløpende hele året. Det minnes om at også elever som mottar spesialundervisning, har rett til underveisvurdering. En viktig del av fasen er halvårsrapportene, jf. § 5-5 annet ledd.

Det må også vurderes her om det skal gjøres en gjentatt tilmelding til PP-tjenesten, og hvordan overgangen mellom ulike opplæringsår og overgangen mellom ulike skoler skal løses.

Fasen er regulert i §§ 5-1 og 5-5.

6.8.1.

Halvårsrapport

Det er et krav i § 5-5 annet ledd at skolen skal utarbeide en halvårsrapport for alle elever med spesialundervisning og IOP. Halvårsrapporten skal gi en skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått, og en vurdering av utviklingen til eleven. Den skal skolen sende til eleven/foreldrene og til kommunen/fylkeskommunen. Vurderingen av tiltakene og elevens utvikling må gjøres i forhold til IOP-en, og holdes opp mot den sakkyndige vurderingen.

Det er behov for å tenke gjennom følgende:

•

Hvordan har elevens opplæring vært – hva har vært bra og mindre bra i opplæringen?

•

Hvordan har elevens utvikling vært sett i forhold til oppsatte mål i IOP-en?

•

Er de oppsatte målene fortsatt relevante eller er det behov for å justere dem?

•

Er det fortsatt behov for spesialundervisning?

•

Hvordan bør det videre arbeidet legges opp? Bør det gjøres justeringer i opplegget for øvrig?

Elevene bør trekkes aktivt med i vurderingen av sin trivsel, læring og utvikling. En rekke elever med særskilte behov synes å ha lite selvtillit og opplever stadig at de ikke strekker til. Derfor er det en særlig utfordring for skolen å undersøke hvordan eleven faktisk opplever sin skoledag og bidra til at eleven får positive erfaringer.

Prinsippet om inkluderende opplæring forutsetter at skolen legger til grunn en helhetsvurdering i planleggingen av tiltak hvor man vurderer både elevens læring og opplæringens kvalitet. Derfor er det viktig at individuell vurdering og skolebasert vurdering knyttes sammen.

6.8.2.

Gjentatt tilmelding til PP-tjenesten

Ved gjentatt tilmelding til PP-tjenesten er det i første omgang elevens IOP og halvårsrapporten som danner grunnlaget for skolens henvendelse. Skolen bør ta stilling til om det er behov for en ny fullstendig pedagogisk rapport og en ny sakkyndig vurdering. Dersom elevens utvikling er relativt stabil og behovet for spesialundervisning er godt dokumentert gjennom tidligere utredninger, kan det være tilstrekkelig å bygge videre på disse utredningene uten å foreta en ny grundig pedagogisk rapportering eller sakkyndig vurdering. Ofte kan det være tilstrekkelig med en grundig utredning for eksempel hvert tredje år. Skolen sender sin gjentatte tilmelding om behov for spesialundervisning til PP-tjenesten, som vurderer tilmeldingen og sender den videre til vedtaksorganet. PP-tjenesten kan si seg enig i skolens vurdering eller be om at skolen utarbeider en ny pedagogisk rapport som grunnlag for en ny sakkyndig vurdering fra PP-tjenestens side. I samspillet mellom skole og PP-tjenesten bør man hele tiden se til enkle og oversiktlige rutiner.

Alle overganger mellom hovedtrinn og skoleslag bør forberedes grundig og planlegges nøye. Dette har sammenheng med at alle overgangsfaser er sårbare, men også at det er store forskjeller på de ulike skoleslagene. Disse forskjellene vil ha konsekvenser for i hvilken grad eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, men vil også ha konsekvenser for hva som vil være et forsvarlig opplæringstilbud. For mer om overganger, se punkt 3.

Det er også viktig å planlegge overgangen fra barnehage til skole nøye. Man må være særskilt oppmerksom på barn som har fått spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder.